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2016-01-30  TPP遊覽車客運業承諾現況及對我之啓示林長慶/中華經濟研究院 WTO及RTA中心 分析師

一、前言
跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）在歷經數回合的談判後，終在2015年10月5日完成實質性談判。而TPP係為第一個連結亞太地區的區域貿易協定，其經濟規模達28兆美元，約占全球生產總值的36%，高於歐盟（European Union, EU）占全球23%及北美自由貿易區（North American Free Trade Area, NAFTA）占全球26%之比重，是亞太地區規模最龐大之區域經濟整合體。
此外，TPP也標榜為一高品質及高標準之協定，談判時將所有部門均納入，議題範圍超越WTO，並亦納入傳統自由貿易協定外之新興議題，如環保、勞工等議題，且未來將與時俱進，持續不斷納入新的貿易議題。依據美國貿易代表署（Ｕnited States Trade Representative, USTR）在2015年11月5日公布之TPP協定文本顯示，TPP協定內容包含30個章節、各成員關稅減讓表、不符合措施（Non-Conforming Measures, NCM）清單，及成員間之附帶協議（side letters），該30個章節包括：（1）初始條款及一般定義；（2）貨品市場進入；（3）原產地規定；（4）紡織品與成衣；（5）海關管理及貿易便捷化；（6）貿易救濟；（7）食品安全檢驗及動植物防疫檢疫；（8）技術性貿易障礙；（9）投資；（10）跨境服務業；（11）金融服務業；（12）商務人士暫准進入；（13）電信；（14）電子商務；（15）政府採購；（16）競爭政策；（17）國營事業及指定的壟斷企業；（18）智慧財產權；（19）勞工；（20）環境；（21）合作與能力建構；（22）競爭力與企業促進；（23）發展；（24）中小企業；（25）法規調和；（26）透明化及反貪腐（含藥品與醫療器材附件）；（27）管理及制度條款；（28）爭端解決；（29）例外規定；（30）最終條款。


其中，在第10章跨境服務業方面，規定各成員核心義務涵蓋WTO及其他國際協定規範，包括國民待遇、最惠國待遇、市場開放（締約方不得設立數量限制，不得要求特定法人形式及合資，不得要求設立當地據點），締約方市場開放採行負面表列，例外則以不符合措施清單保留。此外，各成員亦同意其管理措施應為合理、客觀、公正，且在建立服務新法規時應符合透明化要求，而於該章規定之利益係不適用空殼公司並設有禁止與非TPP成員之特定企業交易條款，且成員允許跨境服務貿易有關資金可無償移轉。


由前述知，TPP成員對服務業承諾係採負面表列形式，且在市場開放上也不得有數量、特定法人、合資、設定當地據點等限制，表示各成員在各服務業中之承諾將係以較大開放程度予以呈現。在本文中，我們係欲討論公路運輸服務業中之遊覽車客運業在TPP成員中的承諾開放情況，由於檢視WTO各會員於入會服務業承諾表後發現，對於公路運輸服務業市場開放的限制仍多，特別是遊覽車客運業，多是不予承諾此業別。因此我們首先要分析，於TPP中各成員是否仍在該業別有所限制。第二，針對TPP成員過去各自簽署的FTA或RTA中，是否已有部分國家針對遊覽車客運業作出市場開放之承諾，以及其與TPP承諾之差異與比較。再者，針對我國遊覽車客運業對外開放及現況作一論述；最後則是對我國遊覽車客運業之啓示。


二、TPP成員對遊覽車客運業之承諾
本文從TPP成員所提出負面表列之服務業承諾表中，予以分析與討論該12個TPP成員對遊覽車客運業之市場開放承諾。
在美國方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，僅對美國境內提供卡車或巴士點對點服務須由美國人使用美國登記且美國製造或完稅之卡車或巴士的限制，並無特別對遊覽車客運業有所限制。


在日本方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，規定須事先通知和審查程序，其中審查程序係為審查外資投資是否可能造成國家安全受損、公共秩序破壞或公共安全阻礙等。而外資投資人須依審查結果來改變其投資內容或停止投資。並且，經營客運業務須在日本設立據點，並取得國土交通部許可。


在新加坡方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，僅針對公共運輸服務，包括但不限於由鐵路、市區與郊區定期運輸服務、計程車服務、巴士與火車站服務，以及公共運輸服務相關的售票服務等所提供的客運服務有限制。因此，以遊覽車客運業來看，新加坡並無限制。


在澳洲方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，並無特別對遊覽車客運業有所限制，所以該業別係完全開放。


在越南方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，規定外資投資客運與貨運僅能透過商業合作契約、合資，或購買越南企業之股權，且外資持股不得超過49%。此外，合資企業的所有駕駛員應須為越南公民。


在汶萊方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，對於陸地運輸服務之提供有權保留採取或維持相關任何措施之權利，包括但不限於客運、貨運、附駕駛員之商業車輛、曳引服務、設備維修服務，以及公路運輸支援服務等。亦即目前並未開放遊覽車客運業。
在馬來西亞方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，僅針對涵蓋市區與郊區之定期運輸服務、鐵路服務、計程車服務與公車、計程車與鐵路站的客運服務有權保留採取或維持任何措施之權利。亦即目前並未針對遊覽車客運業有所限制。


在智利方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，公路運輸服務分為國際公路運輸服務與國內公路運輸服務。有關國際公路運輸服務上，智利對於邊境領域的國際客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利。此外，智利也對國際公路運輸服務有以下限制，包括（1）服務提供者須為智利自然人或法人；（2）服務提供者在智利須有一實質有效之國內住所；（3）有關法人方面，服務提供者須為在智利合法成立之法人，且超過50%股權須為智利國民擁有且有效控制。在國內公路運輸服務上，智利對客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利；且企業亦應使用在智利註冊之車輛。因此，可看出智利基本上係不開放遊覽車客運業。

在加拿大方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，規定對加拿大境內提供卡車或巴士點對點服務須由加拿大人使用加拿大登記且加拿大製造或完稅之卡車或巴士的限制。此外，針對客運服務方面，亦須經濟需求測試，包括的省份及地區有：不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、阿爾伯塔省（Alberta）、薩斯喀徹溫省（Saskatchewan）、馬尼托巴省（Manitoba）、安大略省（Ontario）、魁北克省（Quebec）、新斯科舍省（Nova Scotia）、紐芬蘭和拉布拉多省（Newfoundland & Labrador）、努納武特地區（Nunavut）以及西北地區（Northwest Territories）。可知加拿大對遊覽車客運業有經濟需求測試之限制。

在秘魯方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，規定秘魯僅允許符合國際陸運協定之外國車輛開展國際公路運輸服務。有關國際公路運輸服務上，秘魯對於邊境領域的國際客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利。此外，秘魯也對國際公路運輸服務有以下限制，包括（1）服務提供者須為秘魯自然人或法人；（2）服務提供者在秘魯須有一實質有效之國內住所；（3）有關法人方面，服務提供者須為在秘魯合法成立之法人，且超過50%股權須為秘魯國民擁有且有效控制。在國內公路運輸服務上，秘魯對客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利；且企業亦應使用在秘魯註冊之車輛。因此，可看出秘魯基本上係不開放遊覽車客運業。

在墨西哥方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，規定僅有墨西哥國民與企業能提供客運之市區間巴士服務、旅客運輸服務或卡車服務。且在投資與跨境服務上，也僅有墨西哥國民與企業始能提供當地巴士服務、校車服務、計程車與其他集體性運輸服務。因此，以遊覽車客運業來看，墨西哥並未開放此業別。

在紐西蘭方面，其在TPP之負面表列服務業承諾表中，並無特別對遊覽車客運業有所限制，所以該業別係完全開放。

三、TPP成員在FTA/RTA對遊覽車客運業之承諾與比較分析
由於TPP成員所簽署之FTA/RTA眾多，本文針對各成員挑選一自由化程度較高的FTA/RTA，分析其對於遊覽車客運業之承諾，以及與TPP承諾進行比較，包括美韓FTA、日瑞FTA、星澳FTA、東協FTA、中智FTA、加秘FTA及日墨FTA等。

美國於美韓FTA之承諾：由於美國於負面表列中並無任何限制，故以遊覽車客運業來看，美國並無限制。

日本於日瑞FTA之承諾：日本在公路運輸客運服務上，投資者應要求事先通知，且欲設立客運公路運輸企業須建立商業據點，並獲得日本國土交通省許可。

新加坡於星澳FTA之承諾：由於新加坡於負面表列中僅針對公共運輸服務，包括但不限於由鐵路、市區與郊區定期運輸服務、計程車服務、巴士與火車站服務，以及公共運輸服務相關售票服務等所提供的客運服務等，有權保留採行或維持任何相關措施之權利。因此，以遊覽車客運業來看，新加坡並無限制。

澳洲於星澳FTA之承諾：由於澳洲於負面表列中僅針對（1）市區與郊區定期及特定運輸（CPC 71211、71212）；（2）附駕駛員商業車輛租賃（CPC 7124）；（3）公路運輸設備維護及修理（CPC 6112, 8867）；（4）公路運輸之輔助服務（CPC 744）等，有權保留採行或維持任何相關措施之權利。因此，以遊覽車客運業來看，澳洲並無任何限制。

越南於東協FTA之承諾：越南在公路運輸服務承諾項目中開放客運服務（CPC 7121, 7122），在市場開放限制方面，模式1為不予承諾。模式2為無限制。模式3為無限制，除自2007年1月11日後，可允許外國服務提供者透過商業合作契約或合資來提供客運服務，惟外資不得超過49％，合資企業的駕駛員應全部為越南公民。在國民待遇限制方面，模式1為不予承諾。模式2與3為無限制。因此以遊覽車客運業來看，越南開放外資投資，但持股不得超過49％，且合資企業駕駛員應全部為越南公民。

汶萊、馬來西亞於東協FTA之承諾：由於汶萊、馬來西亞在公路運輸服務承諾上並無填入遊覽車客運業的承諾，顯示其未開放遊覽車客運業。

智利於中智FTA之承諾：由於智利在公路運輸服務承諾項目上並無填入遊覽車客運業的承諾，顯示其未開放遊覽車客運業。
加拿大於加秘FTA之承諾：加拿大於負面表列中對公路客運服務有經濟需求測試之限制，包括的省份及地區有：不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、阿爾伯塔省（Alberta）、薩斯喀徹溫省（Saskatchewan）、馬尼托巴省（Manitoba）、安大略省（Ontario）、魁北克省（Quebec）、新斯科舍省（Nova Scotia）、紐芬蘭和拉布拉多省（Newfoundland & Labrador）、努納武特地區（Nunavut）以及西北地區（Northwest Territories）。因此，加拿大在遊覽車客運業上仍有經濟需求限制。

秘魯於加秘FTA之承諾：秘魯於負面表列中僅允許符合國際陸運協定之外國車輛開展國際公路運輸。在國際公路運輸服務上，秘魯對於邊境領域的國際客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利。在國內公路運輸服務上，秘魯對客運與貨運服務有權保留採取或維持任何措施之權利；且企業亦應使用在秘魯註冊之車輛。因此，秘魯係未開放遊覽車客運業。

墨西哥於日墨FTA之承諾：由於墨西哥於負面表列中規定僅有墨西哥國民與企業能提供客運之市區間巴士服務、旅客運輸服務或卡車服務。且在投資與跨境服務上，也僅有墨西哥國民與企業始能提供當地巴士服務、校車服務、計程車與其他集體性運輸服務。因此，墨西哥係未開放遊覽車客運業。

紐西蘭於東協澳紐FTA之承諾：紐西蘭於正面表列中承諾開放商業公路運輸服務（含客運、貨運、租賃與車輛回收等服務）（CPC 712，排除CPC 71235），在市場開放與國民待遇限制中，模式1至3為無限制。因此，紐西蘭係已完全開放遊覽車客運業。
從前述分析中可發現，TPP成員在TPP和FTA/RTA中對於遊覽車客運業的承諾已較WTO之承諾開放許多，且在TPP和FTA/RTA中的承諾也大致相同，僅馬來西亞原先於東協FTA中並未承諾開放，但於TPP中已承諾開放該業別（見下表）。顯然可知，TPP實為一高品質且標準之自由貿易協定。



此外，我們也看到另一趨勢，以已開發國家來看，除日本仍須事先通知及審查程序、加拿大須經濟需求測試外，其他國家包括美國、新加坡、澳洲、紐西蘭等，均在遊覽車客運業上無限制。而以開發中國家而言，除馬來西亞無限制、越南有開放，惟有外資和公民限制之外，其他國家都仍未開放遊覽車客運業，包括汶萊、智利、秘魯及墨西哥。


三、我國遊覽車客運業對外承諾及現況
就我國現狀而言，目前無論是在多邊WTO或是雙邊FTA中，對於遊覽車客運業係不予承諾，即未開放該業別。然綜觀我國遊覽車客運業之產業生態，可發現國內遊覽車客運業實際上已有若干外資業者（多為港資）利用我國人頭做為名義而進入國內市場。
從產業生態來看，我國遊覽車客運業存在著一些問題，首先是市場供給過於需求的問題。過去至今，車輛數不斷增加且達到飽和情況，但因需求面並未同步成長，使得遊覽車客運業面臨營運環境萎縮及市場飽和的供需不平衡現象，故衍伸出惡性削價競爭之經營環境，業者營運成績皆不如以往。

其次是靠行營運問題。一般而言，現行遊覽車公司以部分自有且接受靠行者最多，遊覽車產業中存在高比例之靠行經營模式是促使業者進行削價競爭、服務品質低落的主要原因。而允許靠行行為之經營公司，在謀取個人最大利益，忽略產業生態發展的前提下，不顧成本以獲取客源，抑制公司化經營業者提供高品質服務，造就旅遊品質低落。
第三是車輛使用問題。遊覽車客運業係屬於高成本產業，車輛設備的投資金額隨著車輛種類不同而差距大，如歐系車輛與韓系/中國大陸系車輛動輒差距數百萬元，在削價競爭及法規限制情形下，促使業者購買低成本車輛，因而犧牲車輛性能及品質，導致意外發生機率提高。

最後則是駕駛員平均年齡增加及流動性高之問題。依交通部統計報告顯示，目前平均每輛遊覽車配屬的固定駕駛員以一人最為普遍，而駕駛員平均年齡也有逐漸升高趨勢。此外，駕駛員在目前所屬公司之服務年資有超過四成低於三年，顯見駕駛員的流動率頗為頻繁。

四、對我國之啓示
綜上所述，就目前TPP成員對遊覽車客運業承諾來看，無限制的國家多為已開發國家，僅日本與加拿大仍有部分限制。在開發中國家方面，馬來西亞是唯一承諾無限制的開發中國家；越南則對外資持股比例限制，主要係讓外資不擁有主控權，也針對駕駛員有國籍限制。至於其他開發中國家多是未開放遊覽車客運業。反觀我國目前未開放遊覽車客運業的情況下，未來若我國欲加入TPP且以我國經濟發展階段予以觀察，研判TPP成員將可能要求我國做出與日本或甚至新加坡相同或類似之市場開放承諾，此係為未來我國須因應之處。

然而，在我國遊覽車客運業市場如此飽和下，未來我國若真開放遊覽車客運業市場，勢必可能衝擊現有國內遊覽車業者，業務競爭更加激烈，除現有遊覽車公司、靠行車輛外，也會加入外國業者競爭，對於國內業者而言，欲在遊覽車市場上爭得一席之地也更加困難。

惟從另一方面思考，基於生存立場，遊覽車業者須提升自我競爭能力，以因應外國業者進入的競爭，方能立足國內市場。就長期而言，外國業者也將會與國內業者接觸機會增多，有助於國內業者觀摩、學習其長處，吸收其優點。由於外國業者在整體管理與品質上可能較我國具優勢，若雙方業者合作，將可藉此提升國內遊覽車客運業之管理與品質水準。此外，基於對等開放原則，在TPP成員市場開放情況下，國內業者應加速進行策略聯盟或整併使其規模增大，未來將可擴大我國業者海外市場投資之契機。