TPP與數位貿易中經院WTO及RTA中心副執行長／李淳

一、前言

隨著數位化技術及寬頻網路的普及，以網際網路（Internet）為媒介之交易模式已逐漸成為經濟活動的主流類型。由於網際網路在本質上即屬於超越國界或實體疆域的性質，也因此藉由網際網路進行跨國、跨境交易之貿易活動也日趨頻繁。此一發展不但使貿易活動跨越國界及地理上的種種限制，同時企業經營條件與模式亦逐漸產生變化，傳統上對市場之定義愈趨模糊。亦即是透過網際網路創造了一個開放不受限制的市場空間，與傳統商業市場必須以一定的地理空間存在為前提迥異，促進了國際貿易及投資的發展，且對於國際貿易的方式、國際貿易及投資運行機制、營銷手段、政府宏觀管理以及貿易政策等方面都帶來了不可逆轉的影響。這種「以網際網路為基礎，以數位方式進行跨國交易、服務提供」之行為，即被稱為「數位貿易」（Digital trade）（USITC, 2014）。

數位貿易由於無需跨國投資，也較容易解決語言、文化乃至於銷售管道之問題，因此無論在有形或無形成本上門檻都顯著低於傳統貿易模式，故對於擴大新創企業或中小企業參與國際貿易而言特別有利。然而與此同時，數位貿易也面對著不同於傳統理解的貿易及投資障礙。例如許多國家為了保護消費者而要求跨境貿易必須在當地設立分/子公司或數據庫等所謂「強制本地化要求」（Forced localization），或對於數據移動加以限制等問題，雖然都有其公益正當性，但亦增加了數位貿易之進入門檻及跨境提供之難度；如何尋求二者間的平衡，遂成為國際間關注的重點。對此，我國積極準備爭取加入之「跨太平洋夥伴協定」（Trans Pacific Partnership Agreement, TPP）內容中，即有許多直接或間接涉及數位貿易之規則，對我國有重要意義。本文之目的，即在於透過簡要分析TPP新世代數位貿易之國際規範取向，探討對我國之政策意涵。

二、數位貿易之定義及發展

傳統上，數位貿易多被認為是線上購物等「電子商務」（E-commerce）之同義詞。但隨著智慧型手機、平板電腦等行動設備之普及，目前國際間對於數位貿易之範疇早已超越「線上購物」等批發零售服務之範疇，而擴及所有「可透過網際網路，以數位方式進行跨國交易或服務提供之行為」（USITC, 2014）。為便於後續討論，本文亦將採取此一定義作為數位貿易之探討範圍。

（一）技術背景：數位化及網路中性化對數位貿易之意涵

網際網路及其他與服務貿易有關之新科技發展，均係以「數位化」（digitalization）為基礎。「數位化」一詞實際上極其概括的描述了一個複雜的電子通訊網絡數位發展的歷程。在數位化環境中，非但一切資訊必須轉換成0跟1的「數位碼」（digital bytes），同時新的網路設施亦必須具有能夠將數位訊號正確無誤傳輸至用戶端的功能，最後末端設備亦須將數位資訊正確的解讀成可理解的資料。

數位化之意義，在於任何得以轉化為數位碼之資訊，均能透過網際網路進行高速、跨越國境之傳送。因此固然並非所有服務均能數位化，但只要在性質上得以數位化之服務，便成為潛在新科技服務之對象。再者，在以網際網路為平台後各種數位貿易之提供不再受限於不同國家、不同電信網路的規格與要求。亦即任何國家之固網、行動通信、有線電視網路等寬頻傳輸網路，對各種不同服務提供而言都成為一種中性的基礎傳輸。有學者（Lessig, 1999）將此一發展趨勢稱為「愚笨之網路搭配智慧應用程式」（stupid network and smart application）的架構。以上之數位化及網路中性化發展，對於數位貿易有以下幾點之重要意涵：

    電子商務、雲端服務，乃至於行動App業者以及任何數位經濟參與者，無須自行擁有寬頻網路，亦可自由的在不同層級中，以網際網路為基礎，提供服務或進行交易。
    基於網際網路的跨越國境性質，任何有寬頻網路及網際網路服務之消費者，均可不受地理限制使用、利用各種新科技服務。而業者亦可突破傳統地理、文化、語言、法律所界定的疆域，延伸其市場範圍。

（二）數位貿易之發展

藉由數位化及網路網路為基礎從事之數位貿易，對於產業參與國際貿易而言一出現重大之影響。傳統上需要面對面交易之服務提供，在得以數位化之場合，均能透過電子傳輸網路及新興服務平台提供服務；更重要的是國家界線對於數位經濟造成之影響極低，具有高度的跨國交易/提供服務之特徵。例如利用線上旅遊網站Agoda預訂在東京的飯店，消費者在台灣，服務提供者（飯店）在日本，但平台業者之主機及公司登記地則在新加坡（亦即發票地址為新加坡），即為一例。又如去AppleTV觀賞付費電影，消費者在台灣、伺服器在香港，平台業者為美國登記之公司。在前述之交易中，亦涉及消費者與平台間，以及平台與服務提供者間之跨國金流支付之移動與拆帳關係（參見圖1）。




若按美國國際貿易委員會（United States International Trade Commission, USITC）於2014年進行之產業調查可知，該國業者認為數位貿易對於新市場進入機會、擴大既有產品/服務之市場、改善與客戶及供應商之互動、乃至於資料處理及儲存及降低貿易成本等面向上，多數受訪業者均認為有正面意義（參見圖2）。



對於具體行業之效益而言，另一份國際產業調查結果顯示，業者認為未來因數位貿易而將出現正面效益之行業，主要包含資通訊服務（如電信、資訊產業）、文化娛樂及出版、零售服務、生命科學、教育、資本市場、資產管理、保險服務、醫療服務及製造業（參見圖3）。



三、TPP對數位貿易規則之分析

（一）數位貿易障礙類型歸納

對於促進數位貿易發展以及降低貿易障礙之而言，國際間相關議題及貿易障礙之討論按性質可分為數位貿易之「發展議題」以及數位貿易之「法規制度障礙」二個層面。對於數位貿易「發展議題」，國際間之討論重點主要在於如何促進數位貿易之發展、促進中小企業利用數位貿易帶來之新商機（亦屬於包容性成長議題之一部份），以及數位基礎建設之完備。至於「法規制度現障礙」面向上，則著眼於盤點法規環境對於數位貿易發展造成之障礙、國際貿易規則之不足、消費者權益及隱私保護、租稅及執法以及智財權保護等面向。

對於數位貿易障礙而言，若彙整近年來國際各經貿場域對於數位貿易障礙及貿易規則議題之討論，包含以下幾個主要領域。首先即為前述之「強制本地化義務」。對於數位貿易而言，強制本地化義務所涉及之貿易限制，除前述之在當地設立分/子公司之義務、設立數據或資料中心外，對於交易行為之自製率要求亦屬之。例如2016年5月時，歐盟執委會提出可能會要求美國網路電視業者Netflix比照其他隨選視訊業者，需滿足節目內容包含20%歐洲內容之義務，即屬於針對數位貿易之自製率要求[1]。其他障礙包含小額包裹通關及關稅率問題、數位著作權保護及數據跨境移動問題等。茲以下表歸納數位貿易主要障礙類型及議題。

不過今（2016）年7月愛爾蘭法院剛受理一件要求Facebook不得將歐盟用戶資訊傳至美國，而需在歐盟境內設置資訊中心的案例，即屬於數據跨境移動之限制議題。Facebook指出若本案成為通案性原則，則因為各種額外成本將導致歐盟每年之GDP下降1%（約1340億歐元）。但歐盟消費者團體則指控美國政府不當監視個人資料，嚴重侵害個資[2]。

以上之爭議所彰顯的問題在於各國對數位貿易之限制雖然對數位貿易產生成本增加、妨礙中小企業參與、重複建設之無效率及重複課稅等負面問題，但另一方面除非係基於貿易保護主義之思維，否則各國多半有正當之公共政策目標（如消費者保護、公平競爭、服務品質確保及租稅公平等）需要達成，故如TPP等所謂下世代經貿協定之目的，主要在於將數位貿易障礙類型化，其次在於訂出基本之貿易規則，但亦保留相當程度之彈性及公益例外，以確保不同目標間之平衡。

（二）TPP對數位貿易規則之規定

TPP各章中有許多與數位貿易有關之新興規則，或將成為未來形成國際間對數位貿易秩序之基礎。茲歸納其重點如下。

    降低「強制本地化義務」（Forced localization）。如前所述，強制本地化要求將大幅墊高數位貿易之門檻，不利其發展。對此，TPP於跨境服務章（第10.6條）便規定除非各國在承諾表中明文保留，否則各國不得要求他國服務提供者於其領土內設立或維持代表人辦事處或任何形式之企業或為居民,作為提供跨境服務之條件。再者，對於數據跨境流通及避免數據處理當地化部分，TPP第11章附件11-B及第14章第11、13條亦規定，原則上企業與消費者須能按其意願傳輸數據。然而許多國家為了個資保護等公益原因，對於數據的跨境流通有所限制，並要求數位貿易業者在當地設置如數據中心、資料庫等運算設施。有鑑於此，TPP之規則要求原則上各國應確保對於業務相關之數據應可自由跨境移動，並不應強制要求業者在當地設立運算設施。但TPP允許各國為了公共利益為由而加以限制，但必須確保相關限制措施不會構成恣意或隱藏性貿易障礙，且應控制在必要的範圍內。

    促進網路自由與開放（TPP第14章第10條）：自由開放的網路環境，有助於創造更多新興且劃時代的網路服務，並改造現今之社交網絡、資訊、娛樂、電子商務及其他服務。故TPP規定所有基於合法商業目之存取，網路均應保持自由開放。此外，各國亦應確保消費者將自用選擇網際網路上所能取得之內容與應用程式。

    禁止對數位產品課徵關稅（第14章第3條）：TPP電子商務專章全面禁止締約國對數位產品課徵關稅，以免阻礙音樂、影片、軟體及遊戲之流通，同時保障創作者、藝術家及企業獲得公平待遇。

    適用不歧視原則（第14章第4條）：不歧視原則為全球商品及服務貿易之核心。TPP為確保該原則亦適用於數位產品，遂於電子商務專章明定，來自TPP締約他國之數位產品，不得於該締約國市場內處於不利競爭之地位。

    禁止強迫技術移轉（第9章第9條）：為確保各國不會以技術移轉作為市場進入之條件，TPP投資專章明令禁止締約國強制要求企業移轉技術、製造過程或其他商業專有資訊予其境內人員。同時TPP電子商務與TBT專章明定，各國原則上不應要求企業透過共享程式原始碼、商業機密，或於其產品或服務內使用當地技術等方式，作為市場進入之條件。另一方面，TPP仍保留締約國基於保護健康、安全或其他合法監管目標而取得原始碼之權利（第14章第17條）。

    確保技術選擇自由（第9章第9條、第13章第23條）：為使創新企業能利用最好且最符合其需求之技術，TPP特別納入技術選擇規定，確保企業得自主選擇技術而不受購買或利用當地技術要求限制。

    強化執行消費者保護措施及跨國合作（第14章第7條、第8條及第14條 ）：TPP規定原則上各國應保障消費者基於社會或商業目的，而選擇於網路上進行消費之權利。為使締約國對消費者提供包含隱私在內的各項保護，TPP要求各締約國須於其市場中適用並維持可執行之消費者保護措施，以強化消費者信賴基準。同時TPP亦要求各國規制垃圾郵件之行為。

    促進網路安全方面的合作（第14章第16條）：根據TPP電子商務專章之合作條款，各國將共分網路安全威脅之資訊，並彼此協助建構網路安全能力，以防止網路攻擊與惡意軟體之擴散。

四、結論：對台灣之意涵

透過前述TPP各類有關數位貿易之規則建立，解除這些障礙對於如App等數位經濟業者之市場進入門檻，以便於在國際市場發揮以小博大的效果，其效益顯著，更有助於我國中小企業進軍國際市場。但從公益維護的角度觀察，也衍生消費者發生爭議無人負責、資料跨境移動儲存的安全性及租稅歸屬等問題。2015年底，歐洲法院做出美歐政府的資料保護及傳輸協定因違反歐盟個資保護規定而無效，後續則有前述愛爾蘭法院受理有關Facebook資料儲存地點之案件。此外，韓國政府為了確保國家安全，要求Google地圖服務必須在韓國境內設置資料中心，但Google拒絕導致迄今韓國消費者無法使用Google導航服務等案例[3]，都突顯出爭議點。

TPP數位貿易規則對數位貿易發展有其正面意義，但對公益之衝擊及潛在問題的影響也很深遠。我國有必要加速掌握趨勢，並形成政策立場。例如在遵循 TPP規則之際，更應積極討論何種數位貿易活動（如旅遊、醫療、金融、或任何涉及個資蒐集處理〔如Facebook〕之數位貿易行為）必須要來台設分支機構？何種個資或數據須在台灣處理不得移出境外？政府針對這些問題瞭解現況、進行分析並徵詢意見後形成立場，才能調和TPP貿易規則之利益與數位議題中公共利益之維護，避免再度被外界提出「只管自由、不論公益」之質疑，誠屬我國加入TPP準備工作的重要課題。


參考文獻

United States International Trade Commission (USITC), 2014. Digital Trade in the U.S. and Global Economies (Part 2), Publication Number: 4485, USITC, Washington D.C.

Lawrence Lessig, 1999. Code and Other Laws of Cyberspace, Basic Books Inc. New York.

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[1] 參見歐盟執委會新聞稿：http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1895_en.htm。

[2] http://www.irishtimes.com/business/technology/ruling-against-data-transfer-regime-may-cost-europe-143bn-a-year-says-facebook-1.2713685.
[3] http://www.ithome.com.tw/news/107957.