彼得森經濟研究所最新報告揭示多邊貿易體制未來五大潛在諸邊協定上海WTO事務諮詢中心

近期，彼得森經濟研究所發佈題為“多邊貿易體制是否會有光明的未來？”報告，在研究多哈回合多方受阻原因的背景下，審查了在WTO框架下保持諸邊交易需要解決的重要挑戰。最終，報告確定了在諸邊談判中需要解決的五個議題，作為2013年開始的“大交易”的一部分。下文節選了該報告中的部分內容。

多邊貿易體制是否會有光明的未來？
　　我們的回答是響亮的“是的”。這一回答不是簡單地基於世界貿易組織已經得到證明的作為一個司法機構的職能，也不是基於它在收集統計資訊和分析發展趨勢上公認的專業技能。帶著這些優勢的光環，我們看到了在WTO環境下進行貿易與投資談判的新時代的曙光。
　　在經歷了十年艱苦的多哈回合談判之後，我們的樂觀情緒可能看起來就像是潘格羅斯博士的文章裏說的那樣。然而，現在的僵局實在是太嚴峻了，以至於全球的領導者們將（我們預測）對WTO進行改革，而不是任由其走向衰弱。各國的取捨在於將它們所有的貿易賭注都押在區域協定上（以泛太平洋夥伴關係為首）尤其是在許多緊迫的問題超出區域邊界的時候。
　　這些現實問題在2011年12月舉行的WTO部長級會議上獲得了初步認同，154個成員認為他們需要“新思維”來打破僵局。正值美國的總統大選年和中國的領導人更替，任何魯莽的倡議都是不合時宜的，但是政治日程表使2012年成為跳出條條框框思考的好年份，而2013年將是把這些新思維付諸實施的大好時機。
　　本期政策簡報分為四個部分。正如愛葛莎•克利斯蒂著名的懸疑小說《東方快車謀殺案》中的情節，多哈回合談判受到多方面的衝擊。因此，我們首先以“多哈回合怎麼了”起文。其次，我們單列出多哈回合可以在未來“大交易”背景下得到解決的各部分內容，從而為解決緊迫的貿易與投資問題的諸邊協定鋪平道路。第三，我們審查了在WTO框架下保持諸邊交易需要解決的重要挑戰。最後，我們確定了在諸邊談判中需要解決的五個議題，作為2013年開始的“大交易”的一部分。

五個潛在的諸邊協定
　我們現在大體地審查了五個潛在的協定：服務自由化、貨幣低估、氣候與能源、伴隨非關稅壁壘要求的零對零關稅，以及國有企業。在下述章節中，我們強調了每個協定的WTO先例和潛在的特點。

氣候與能源
　儘管GATT第20條列出了其他義務的環境例外，但是創設GATT的主要目的不是保護環境。此外，在1947年，沒有人知道人類的行為會帶來氣候變化的風險。即便如此，基於規則的貿易體制提供了解決緩和氣候變化措施的貿易問題的框架要素。化石和生物能源是溫室氣體（GHG）排放的主要來源，因此，在諸邊協定中涵蓋能源使用方面的特定內容就理所當然了。
　GATT和WTO的先例。1947年起草的GATT第20條包含兩個剝離出來的關於環境措施的重要段落。如果它們“不在國家之間以構成任意或不合理歧視的手段實施，”貿易限制是被允許的：
（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；
（g）與保護可用盡自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施。
　東京和烏拉圭回合的談判很好地注意到了經濟活動可能會帶來各種各樣的環境損害，主要有污染、毒化和滅絕。但它們也明白，保護環境的措施還可能會創設不必要的貿易壁壘——隱性保護。東京和烏拉圭回合中談判和修訂的法規旨在採用保護環境的措施和避免不必要的貿易障礙間取得平衡。通常來說，這種平衡可以通過制定規定和確保措施沒有“在國家之間以構成任意或不合理歧視的手段實施”的“充分科學證據”來實現。
身在馬拉喀什的各國貿易部長們還簽署了一項關於貿易與環境的決議，該決議規定：
　在一方面維護和保障一個開放的、非歧視的和公平的多邊貿易體制與在另一方面採取措施保護環境和促進可持續發展之間不應當也沒必要存在任何政策衝突。
　該決議創設了一個貿易與環境委員會（CTE）並授權其：（1）確定貿易措施與環境措施間的關係以推動可持續發展，以及（2）對是否需要對多邊貿易體制的條款進行修訂的建議提出適當建議。
　在2001年的多哈部長級會議上，WTO成員方同意澄清多邊環境協定與WTO規則之間的關係，來減少對環境貨物與服務（EGS）的壁壘，並規制鼓勵過度捕撈的補貼。多哈部長級會議宣言還指示CTE考慮環境措施對市場准入的影響（尤其是對於最不發達國家）；評價《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）的有關條款；評定基於環境目的的標籤要求。在過去的幾十年裏，WTO成員方在這些授權上投入了大量的精力，但正如多哈回合中幾乎其他所有事情一樣，談判陷入僵局。
　同樣的是，儘管《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）在哥本哈根（2009年）、墨西哥城（2010年）和德班（2011年）舉行的會議上取得了一些進展，但沒有形成“自上而下”的全球氣候協議。然而，國家和地區的GHG控制專案在一些區域取得了成功——主要是歐盟，還包括澳大利亞、加拿大、韓國、日本和美國的一些州，如加州（Leggett等，2009年）。這些項目有可能會催生“邊境碳稅”以及隨之而來的貿易摩擦，這主要是由於當地受影響的生產者會尋求確保外國競爭者不會利用不太嚴格的管制來著人先鞭。事實上，爭議已經在《歐盟航空器指南》上產生了，該指南要求外國運營商向歐盟提交歐盟簽發的飛往或來自歐洲的航班排放GHG的許可（Meltzer，2012年）。除非WTO規則能夠通過談判更好地表述內容，WTO上訴機構就可以不用再界定邊境碳稅與開放的貿易體制之間的平衡了。這對於一個勝任但工作過度的機構來說是一個沉重的負擔。
　諸邊途徑。在面對多哈和UNFCCC談判的僵局時，諸邊協定似乎是在貿易-環境關係上取得進展的最佳途徑。
　關於被允許的補貼的規則。目前，補貼的使用主要由WTO《補貼與反補貼措施協定》（以下簡稱“ASCM”）管理。與其前身——東京回合補貼規則——不同，ASCM對“補貼”進行了界定並引入了“專項性”的概念來確定補貼是否在協定項下並接受約束。ASCM第1.1條將“補貼”定義為“存在由政府或任何公共機構提供的財政資助”授予一項利益。在此定義下，允許排放諸如授予排放許可證或免除碳稅是否被視為補貼尚不明朗。
　處理這種含糊性的一種方式是遵循Hufbauer、Charnovitz和Kim（2009年）的提議，他們建議有一個諸邊協定來構建一個“綠色空間”——一個針對根據WTO核心原則實施的環境措施的政策空間，即便可能會發生WTO規則的技術性違反，簽署諸邊協定政府將不會對這些措施採取行動。協定將允許資助氣候變化貿易有關的方面，諸如研究和開發，或有利於可替代能源生產的基礎設施。協定還允許排放許可證和碳等量稅。
　廢除貿易壁壘。為環境貨物和服務以及綠色技術爭取更好的市場准入要求依據一張確定的EGS清單減少關稅和非關稅壁壘並改進專利技術的准入。WTO已經同意EGS的界定，這也激發了具有不同利益訴求國家的提議。諸如經合組織（OECD）、亞太經濟合作組織（APEC）論壇和世界銀行的國際組織已經提出了他們自己的清單。CTE也試圖提出自己的EGS清單，但沒有成功。在諸邊協定中，參加國應當界定一份EGS清單（也許會在泛太平洋夥伴關係談判的構建中形成）；這些EGS項目將契合關稅和非關稅壁壘的減少或取消。
　談判挑戰。除了談判諸邊協定的許多挑戰，協定應當對許多國家具有吸引力。作為一項一般事務，協定將允許各國採取不會引起諸邊協定其他成員方提出WTO質疑的措施。關於補貼的規則將允許成員方分配或出售GHG許可證。協定還將允許每一個成員方對進口產品徵收自己的碳等量稅，因而不鼓勵各國在GHG管制較為薄弱的國家推廣碳-密集型生產。
　這些措施最初應該可以吸引具有共同目的的國家——即美國、其NAFTA夥伴加拿大和墨西哥、歐盟、日本、澳大利亞和新西蘭——這些國家將構成協定的核心成員。最終，為使協定更加有效，協定必須包括其他主要的GHG排放國家（即巴西、印度和中國）。然而，讓這些國家同意這些有約束力的承諾將是一個巨大的挑戰。因此，從核心集團國家開始並將其擴展到小一些的國家如智利、新加坡、香港和挪威比較現實。

(源自於上海WTO事務諮詢中心)