從歐盟食品安全政策中的風險預防看塑化劑風暴中華經濟研究院台灣WTO中心 方立維分析師
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隨著塑化劑毒害民眾的範圍似有擴大蔓延趨勢，在不肖業者的刻意違法下，導致民眾在食品安全上的健康受損。更由於上游原料業者多為國內大型含毒起雲劑之供應商，中下游供貨對象更加難以計數，以致國內大大小小食品業者和民眾成為這起事件的受害者。從整件事件的發展看來，未來勢必使得民眾對食品安全的要求更加提高；此外，本事件也突顯政府有關單位對於食品安全政策的問題，應盡早規畫因應。歐盟國家可謂世界上食品安全政策把關最為嚴格的區域之一。簡而言之，歐盟食品安全政策係建立在「從農田到餐桌」（de la ferme a la table）的整體環節的監督之上。 2005年起，歐盟為保護消費者食品安全權益，將高標準的全面預防風險原則作為歐盟制訂食品安全政策的主要考量，改變過去歐盟以經濟利益為主的作法。風險預防原則，即是將食品安全政策認定為屬於國家公共利益的重要組成部分，在可能導致不確定的風險產生時，國家有絕對的義務採取必要措施。 從這次的塑化劑事件爆發後，政府要求廠商必須在期限內強制檢驗可疑商品、下架、出具檢驗合格報告及切結書，以及擴大稽查等種種行政行為來看，政府在對食品安全的危機處理手段上，可謂與現今歐盟在食品安全危機爆發後採取的貿易緊急措施，和成員國根據預防原則對食品安全危機的主要措施立意相符。但歐盟對於食品安全所主張的風險預防，以及所建立的相關食品安全制度，相當值得我國政府修正相關食品安全政策之參考。 一、歐洲食品安全政策的演變—與商品自由流通原則的對立與協調 就商品自由流通原則言之，歐盟執委會2001年9月〈歐盟關於食品安全的白皮書〉的公布，「從農田到餐桌」的全方位預防和管理食品風險的政策在歐盟境內正式宣告確立。白皮書確認了歐盟在食品安全領域中採取全面整體的指導原則，即食物鏈的全部環節都被納入到歐盟相關規章調整的範疇。歐盟成員國根據《羅馬條約》第28條規定，負有遵守商品自由流通的義務，同樣也具有加強食品安全，保護消費者衛生和健康的全面合作和監督的責任，就算在歐盟未予協調的情況下，也有權以保護公共衛生和安全為目的採取與商品自由流通原則相抵觸的措施。 因此，作為公共安全的特殊內容，食品安全的保護成為歐盟實施所有政策必須考慮的核心。譬如，在保護環境的政策中，歐盟要求成員國政策要有助於實現保護公共安全的目標。為此，歐盟2002年第178/2002號《關於食品法律的基本原則和規定與設立食品安全管理機構和確定涉及食品安全程序條例》確認了重塑食品安全立法的工作，一方面堅持歐盟一貫的「從農田到餐桌」的戰略，另一方面則著重實現高標準的食品安全保護政策。上述歐盟第178/2002號條例主要涵蓋四個方面，一是食品安全著眼於從生產、加工、倉儲、運輸到銷售整個食物鏈的所有環節，所有有關人員需承擔責任；二是食品安全政策的制定必須建立在風險分析的基礎之上；三是採取措施保證帶有安全風險的食品不得進入歐盟市場，並確立產品追溯制度；四是消費者有權從公共機構獲取準確的食品安全資訊。此後，歐盟便以該條例為食品安全政策的基本架構，逐步完善歐盟整體的食品安全法律體系，並將其統一稱之為「衛生系列措施」（le Paquet Hygiene），基本體系由五個歐盟條例、二個歐盟指令及四個實施細則所組成，基本上重構、協調和簡化了歐盟過去在食品衛生領域複雜、零散的法律規定。其重點目標包括以下幾點：（1）在於建立歐盟單一和透明的食品安全衛生政策，以適用於食物鏈上可能涉及的所有食品和所有環節的生產、物流、經營、檢驗及政府或民間管理機構。（2）保證包括動物製品或植物製品加工的食品和飼料上的自由流通，同時也為消費者提供安全健康的產品給予保障。（3）透過監管機制的協調，對歐盟和向歐盟出口食品的第三國的所有食品和飼料產品實施統一的管理，要求所有產品必須符合食品和飼料安全、動物健康和福利、植物健康和環境等標準。（4）同時在食品安全立法和管理中，建立風險分析與管理制度，採取預防措施和消減危機措施，並建立危機快速反應與解決體系。（5）要求處於食物鏈環節上的所有經營者應該實施衛生風險掌控政策，根據危害分析重要管制點（Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP）方法分析風險。（6）保證所有程序和環節的產品的可追溯性；在食品鏈某一或者某幾個環節發生食品危機使能夠展開行動，比如召回產品和採取應急措施。 二、歐洲食品安全高標準的承諾—風險預防原則的確立和適用 早在1997年4月30日，歐盟在〈歐盟執委會關於消費者健康和食品安全報告〉（la communication du 30 avril 1997 sur la sante des consommateurs et la surete alimentaire）中，將風險分析界定為：「首先，在已知條件下以科學方式衡量風險出現的機率；其次，評估整套措施，符合適當的保護程度；最後，交換涉及決策、監督與消費等相關資訊，以解釋和說明為何採取該建議之風險管理措施。」因此，歐盟食品安全風險分析的重點，在於充分考慮所有產品與風險的可能性。歐盟食品安全政策中對於風險管理立場，一向認為最好的食品安全政策在於從根源上避免損害的發生，而非事後採取補救措施。從經濟合理性角度分析，事前預防損害和風險發生較事後各種補救更為有效；此一理論，在歐盟食品安全政策中將其稱之為「謹慎原則」，為防止或預防之概念，其重點在於，必須在風險成為「有形化」前採取必要行動。此次我國政府在短時間內，要求廠商必須簽署切結書或限時提出檢驗報告，並向消費者公開，以及下架等方式處理任何可疑的商品，也是兼顧防止危險持續擴大與預防危險衍生而採取「謹慎原則」的表現。 然而，仰賴科學技術避免或者降低風險同時，越來越多不可預知、無法確定、難以解釋的可能危機逐漸出現，反映出科學技術在評估風險，提供決策依據方面的侷限性；尤其在潛在風險可能造成嚴重危害，或不可逆轉的傷害時，等待取得充分可靠的科學解釋再採取措施，往往為時已晚。 歐盟食品安全政策立法上相當強調風險預防原則存在的必要性，法國知名環境法學者如普爾（Michel Prieur）教授等人，則在學說上主張預防是防止最有力的形式，也逐漸成為歐盟採取風險預防原則，確立歐盟走向以食品安全高標準為首要考量的立論。此時，就歐盟通說而言，則需要區分兩種類型的防止，即「傳統防止」，以及避免可能產生巨大或不可逆轉風險出現的「強化性防止」。隨著近年歐盟建構食品安全機制的經驗，如果政府在食品安全的政策上存在疑問時，必須先採取立即的行動。 有鑒於歐洲法院在1999年6月30日做出的司法裁定，明確重申預防原則適用時需要考慮的要素，並認為與經濟利益相比，保證公共安全無疑處於更為優先的地位。歐盟確定了預防措施實施時需要考量因素的基本範圍，並明確規定要求成員國主管當局提供科學證據是其採取預防措施的必要責任。即國家對其認為具有危害性的產品採取優先授權的措施需承擔舉證責任。因此，從這次塑化劑風暴的後續處理看來，雖然對於下游廠商無可避免將造成一定的商業損失，但以歐盟處理相關食品安全問題的經驗言之，政府對於相關食品安全風險疑慮消除的強制行政行為確是有其必要性的，儘管民眾存在批評，但此種明確的預防與補救措施，係符合先進國家的思維。 三、結語 從對於風險的社會憂慮出發，預防原則的概念越來越多地被運用歐洲食品安全政策的相關領域，並對區域貿易和國際經濟產生了一定的影響。實際上，以保護食品安全為理由，藉由限制國際貿易中產品的進口，已經成為歐盟和其成員國採取多種貿易限制的主要形式。儘管國際上對於預防原則的適用條件存在部分的異議，但是以此為基礎建立的歐洲食品安全標準模式確實在過去歐洲幾次的食品安全危機上，有助於恢復公眾對食品安全的信心。因此即使預防原則的性質難以確定，但不妨礙其概念的政治化，即被用來合理化主管機關作為與否。因此，預防原則在歐洲食品安全領域，尤其是對於歐盟在食品安全機制上的法律改革具有一定影響。從此次塑毒風暴所產生的食品安全危機看來，歐盟對於食品安全上所採取的相關政策與經驗，不失為政府未來立法或因應相關問題時之參考。 資料來源: 中經院台灣WTO中心 |
