亞投行為台灣帶來的機遇與挑戰對外關係協會秘書長、政大外交系副教授兼蕭萬長國際交流計畫執行長黃奎博 / 美國南加大國際關係系博士候選人楊明敏
一、前言
據中國大陸官方宣稱，亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱亞投行）成立目的在於促進亞洲區域的建設互通化，和經濟整合的進程，並加強中國大陸及亞洲國家與其他地區的合作。其功能類似世界銀行亦或是亞洲開發銀行（Asian Development Bank），是一個向亞洲國家和地區政府，提供資金以支持基礎設施建設的區域多邊開發機構。
亞投行總部將設在北京，法定資本為1,000億美元。2014年10月24日，中國大陸、印度、新加坡等21國在北京正式簽署《籌建亞投行備忘錄》。2015年3月12日，英國正式申請作為意向創始成員國加入亞投行，隨後，法國、義大利、德國等西方國家紛紛以意向創始成員國身分申請加入亞投；在申請截止日期3月31日前，我國也投出意向書，表示願意參加亞投行，但中國大陸等早在2014年草創時期便已經討論過，暫不讓非主權國家行為者成為創始成員國，因此我國囿於國際政治現實而暫時還未能加入。
中國大陸成立亞投行當然有其戰略目的。亞投行對我國而言到底是利還是弊，值得探討。本文將簡單介紹中國大陸成立亞投行的目的，梳理亞投行對我國的利弊得失，並且簡單分析我國為何應該加入亞投行，以及所須留意的政經重點為何。
二、中國大陸成立亞投行的目的
亞洲在全球經濟中的地位日益提升，但總部位於華盛頓的世界銀行集團（World Bank Group）、國際貨幣基金會（International Monetary Fund）以及總部位於馬尼拉的亞洲開發銀行並未給予新近崛起的成員足夠的話語權，所以中國大陸趁勢推出了「一帶一路」（絲綢之路經濟帶與廿一世紀海上絲綢之路）計畫，並且創立絲路基金與亞投行做為政策工具。這種戰略意在促進貿易關係，同時爭取鄰國的支持。
順著這個邏輯，中國大陸成立亞投行的目的，基本上有四大主因，分述如下：
（一）爭取話語權
雖然以中國大陸、印度等新興市場國家為代表的發展中國家，一直努力爭取更合理的國際地位，不過目前國際貨幣基金組織、世界銀行和一些地區性開發銀行，在投票權、資本結構、總部地點及工作人員等方面均被以美國為首的西方國家所控制。
以世界銀行為例。2010年世界銀行發展委員會春季會議於4月25日通過了已開發國家向發展中國家轉移投票權的改革方案後，中國大陸在世界銀行的投票權從2.77%提高到4.42%，成為第三大股東國，僅次於美國和日本。不過，因為所有修訂案的投票通過，都要超過85%的總投票權，才能通過，所以美國15.85%投票權的決定性地位仍無法撼動。
在亞洲，亞洲開發銀行自1966年創立以來，美國和日本共持有31.3%的股份，且連續九任行長都是日本人，或謂日本成了美國在該行的代言人。因此，為了擺脫西方國家對亞洲的經濟控制，中國大陸成立亞投行。此外，如果亞投行以國內生產毛額（GDP）做為分配投票權的基準，那麼中國大陸將會在亞投行擁有更大的影響力。
李光耀曾觀察到，「中國與其他新興國家不同，中國想按照自己的方式被世界接受，而非做為西方社會的榮譽會員。」 因此在國際層次上，中國大陸的目的很可能在於要一定程度上挑戰美國在亞洲經濟開發的霸權地位，爭取話語權，並試圖樹立國際新規範，不走美國設下的道路。
（二）彌補發展中國家資金缺口、增加軟實力
雖然亞洲的地位愈來愈重要，但是亞洲國家普遍存在基礎設施落後或者陳舊的情況，而且亞洲基礎設施所需的資金有很大的缺口。據亞洲開發銀行研究所在2012年出版的《亞洲基礎設施互聯互通》一書中測算，[1]亞洲地區從2010年至2020年間，需要超過8兆美元的基礎設施投資費用，才能維持目前的經濟發展水準，而亞洲開發銀行法定資本為1,600億美元，相較之下有很大的資金缺口，也因此給了亞投行很大的發展空間，同時有助於增強中國大陸對「一帶一路」沿線國家的影響力。
（三）樹立新標準
亞投行的目標不是單純的複製世界銀行、國際貨幣基金組織或亞洲開發銀行等現有機構的所謂「最高標準」。上述機構在美國主導下建立相當高的運作規則，但代價就是常被詬病的效率低落以及過於政治化的決策。
世界銀行前中國業務局局長、美國卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）資深研究員黃育川（Yukon Huang）表示，無論是管理層還是工作人員，都覺得世界銀行要求的標準以及許多操作流程太過官僚、成本高、不適合應對借款客戶的實際需求。其原因除了治理結構陳舊之外，還包括了世界銀行和國際貨幣基金會的一些大股東都不願減少已開發國家在董事會的投票權，以反映新興國家在全球經濟中的更重要地位。[2] 所以，中國大陸在亞投行樹立國際新標準，不隨美國為主的國際秩序起舞，不但有利於中國大陸在世界體系的發聲，並且有可能改變當前國際開發體系，使得開發中國家更可能贊同與歡迎亞投行的出現。
（四）幫助內部經濟轉型
「一帶一路」等於是重新形塑過去三十年中國大陸改革開放的變化。過去三十年的改革開放是以引進外資為主，然後中國大陸將生產的產品賣出去；但中國大陸當局顯然在未來將既引進外資，也加強對外投資，這是經濟戰略上極大的轉變。
中國大陸國務院參事、前亞洲開發銀行首席經濟學家湯敏更認為，亞投行對於中國大陸本身至少有兩項好處，首先是有助於產業轉移，其次是吸引外國人才。中國大陸希望要從勞動密集型產品轉型，但轉型也就代表大規模企業轉移；企業轉移僅有兩種選擇：其一是關門，其次是轉移到國外，將產業投資到海外。按照過去日本、南韓、台灣的方式，中國大陸把一部分企業轉去「一帶一路」沿線國家，在海外生產中國大陸所需的機械等等，亦即把一些市場的訂單和中國大陸原本生產的產品轉出去生產，這不但為投資當地創造了就業，同時也將有助於中國大陸內部產業轉型、產能轉移，可說是雙贏的局面。 [3]
三、台灣參與亞投行的潛在利益
中國大陸最近推動的「一帶一路」相關市場潛力非常可觀，其中包括了歐、亞、非大多數的國家，人口約有44億人，占全球人口的63%，國民生產毛額則有21兆美元，占全球29% 。由於這些國家大多是開發中國家，對於基礎建設的需求很大 ，如前所述，相關地區的資金缺口也相當大。
另一方面，全球大部分國家都有剩餘資金，但合適的投資機會卻相對較難尋覓。在中國大陸「一帶一路」的規畫下，將可能整合各成員政府提供的資金，帶動基礎建設投資。由於這些投資都具有自償性，賺錢的可能性不小，因此各方的資金都很願意進來。以下簡述亞投行對我國所可能帶來的經濟利益。
（一）增加台灣資金的去處
開發中國家的資金不足，但基礎建設卻需要大量資金，舉債需求大．所以台灣金融業者可以發行債券或是去購買債券，增加台灣資金的去處。這同時也有利於擴大台灣的債券市場。由於亞投行中各成員政府提供的只是一部分資金，未來大部分資金還是要來自民間，因此這些基礎建設的資金需求，增加公私部門夥伴關係（public-private partnership）的投資機會。[4]
（二）提升公私部門夥伴的投資關係
預估亞太地區在未來十年有8兆美元的投資需求，但亞投行的資金只有1,000億美元，不足以支應，故引進民間資金是必然之舉。這代表著基礎建設的投資機會將增加更多公私部門夥伴關係。
因為每一項投資都需要大量的資金，亞投行的角色也因此相當重要；亞投行代表著一種平台，若各成員政府同意某一個國家所計畫的某一項基礎建設，而只要亞投行的資金願意投入（代表亞投行的資金願意承擔較大風險），就表示這個投資案可能具有實質經濟效益。 若投資在該項基礎建設上，等於給了這項投資一個政府保證，此時民間部門自然就更會有加入投資的意願，並且提升我國公私部門夥伴的投資關係。
（三）投資基礎建設
我國基礎建設的經驗相當不錯，擁有高速公路、高鐵、台北/高雄捷運、港口、電廠等重大基礎建設的經驗。因此，台灣可以在參與投資中找到很多商機。在實際投資基礎建設中，我國的企業可以參與運輸、通訊及網路基礎建設中的土建、機電、系統整合與營運管理等。近期就有台灣廠商在在政府協助下，取得 49億元新台幣的新加坡地鐵工程標案。由於近年來國內大型建設愈來愈少，因此國內企業參與國際標的意願也愈來愈高，而亞投行的業務正好提供了這些機會。
四、結論與建言
（一）正視亞投行爲可利用之國際組織
亞投行雖然由中國大陸主導，但仍是國際政府間組織；台灣各界不應單憑意識形態決定是否參與。 中國大陸的崛起是不可忽視的事實，全球主要經濟大國，除了美國與日本外，包括英國、法國、德國、瑞士、俄羅斯、南韓、印度等逾五十國皆申請加入。台灣可以利用參與亞投行的投資機會，擴大參與國際經濟開發與合作。
（二）「中華台北」為名雖不滿意但勉強接受
我政府此次提交的僅是參與意向書，並未開始談判，更未涉及任何協議的簽署。申請加入亞投行是台灣參與國際組織的表現，我財政部向籌備秘書處申請也是合情合理。同時，由於兩岸關係的特殊性，所以另由中國大陸國務院台灣事務辦公室轉交亞投行籌備秘書處，以確保我國的參與意向書為籌備秘書處所收悉。
不過，在名稱上，我國不可不小心謹慎。我國退出聯合國之後，在中國大陸作梗之下，所參與的國際組織幾乎都無法使用正式國號「中華民國」或「台灣」，只能改用其他稱號，例如在國際奧委會（International Olympic Committee）、亞太經合會（Asia-Pacific Economic Cooperation）使用「中華台北」（Chinese Taipei）， 加入世界貿易組織（World Trade Organization）則是以「台澎金馬個別關稅領域」（Taiwan, Penghu, Kinmen, Matsu Separate Custom Area）的名義等等。因此，「中華台北」有可能雖然不是我朝野各方滿意的名稱，但似乎成為國際政治現實下不得不爾的選擇之一。
台灣也要小心不被刻意與香港放在同一個會員分類中，否則容易有被矮化的危險。
（三）謹慎評估經濟利益
國際性發展銀行不是私人商業銀行，是以扶助貧窮國家為主，投資的風險相對較大。此外，如中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳所述，雖然所有此類機構的基礎建設專案，都會限制投標廠商必須來自會員國，若沒有會員身份，就分不到亞投行所帶來的開發建設商機，不過中國大陸一向不願見到台灣積極參與國際經貿事務，而且即便未來成功加入亞投行，台灣企業競爭的對象是英、法、德等經濟強國，最後能獲得多少經濟利益還待評估。[5] 這些都指出對於參與亞投行後的經濟風險評估還要再更前瞻、更細緻，方能讓更多人民支持政府的這項決策。
（四）國際經驗對我人才培養有益
台灣雖小，在中國大陸主導成立的亞投行中不可能有許多發聲的機會，但不代表我國無法藉機影響該組織的政策走向。一個國際組織就是一個平台，也是學習相關規定的新契機，以及磨練與培養我國相關涉外事務人才的好場域，即使投入亞投行，帶來的經濟效益可能沒有那麼明顯，但是對於人才培養方面的效益卻是可以預見的。因此，我國還是應該要積極爭取亞投行這張門票。
註釋
[1]王健、劉訓志，〈國際經濟新秩序的中國戰略〉，《 國際金融報 》， 2015年02月09日 第 19 版；
下載自 < http://paper.people.com.cn/gjjrb/html/2015-02/09/content_1531614.htm >。
[2]〈黃育川：亞投行如何樹立正確標準？ 〉，《FT中文網》，2015年04月15日；下載自 <http://www.ftchinese.com/story/001061499?page=1>。
[3]〈湯敏：亞投行如何樹立正確標準？ 〉，《FT中文網》，2015年04月28日；下載自 <http://www.ftchinese.com/story/001061776#adchannelID=2000>。
[4]〈再論亞投行對台灣的經濟效益〉，《聯合新聞網》，2015年05月2日；下載自 <http://udn.com/news/story/7338/876524-經濟／再論亞投行對台灣的經濟效益>。
[5]李淳，〈加入亞投行 台灣稍安勿躁〉，《中華經濟研究院》，2015年03月23日；下載自 <http://www.cier.edu.tw/ct.asp?xItem=23888&ctNode=61&mp=1> 。
