吸引國際高階人才之改革方向探討：以日本經驗為例中華經濟研究院WTO及RTA中心　李淳 副執行長

一、前言

我國近年來面對少子化、人口老化之現象，對國家長期競爭力已形成影響。依據國內統計，我國勞動參與率不斷下降[1]，除了造成我國整體勞動力不足之外，由於高階與跨領域人才不足、就業環境與條件未獲改善、以及大學人才培育與企業所需人才間無法銜接等因素，均使我國面臨嚴重的人才赤字問題。簡言之，人才供需失衡問題在未來不僅影響我國國家整體競爭力，同時也將阻礙經濟與產業發展。

為因應國內人才發展所面臨的問題，行政院已於2014年4月29日核定「育才、留才及攬才整合方案」，其中對於攬才面向之策略，為「形塑有國際競爭力的移民及就業環境」、「積極留住及延攬人才」等2項策略。然而根據2013年《台北美國商會政策白皮書》指出，外籍人士來台就業目前仍面臨若干障礙，例如對於外籍人士申請來台工作設有嚴格的條件限制，對於外來專業和技術人才方面，亦設有嚴格限制等[2]，意味著我國必須著手推動合適的改革，方能達成招攬國際高階人才的目標。

準此，本文之目的，即在於透過對於與我國處境類似之日本，近年來對於招攬國際專業人才之改革經驗做為借鏡，探討強化我國吸引外國人士就業之可能方式。

二、日本引進國際人才制度之改革背景

人口高齡化的問題，已成為日本經濟發展的主要障礙，人口高齡化導致勞動人口短缺、納稅義務人減少以及與國際社會接軌等不同面向的問題，迫使日本政府必須提出改革方案加以因應。

有鑑於此，日本政府近年間致力於移民法規與簽證居留制度的鬆綁，特別是側重在導入外國專業技術人員進入國內勞動市場。自2005 年起，日本政府藉由不斷修改移民政策，擴大了引進人才的居留範圍，將外國人入境後居留資格增加至28種，建立更多類別的在留簽證，以切合其經濟發展需求。為了吸納更多外國人才進入日本工作，為日本經濟注入新的成長動力，日本政府開始著手調整移民政策之重心，不再單純侷限於簽證條件與移民制度的鬆綁，逐漸關注外國移民融合相關措施。

針對高級專業人才的部分，日本政府自2012年5月開始實施優秀人才積分制度，針對居留資格認定給予外國優秀人才較為優惠之待遇。[3]該計畫之積分計算，主要依據外籍人士是否具備所需技能、工作經驗、研發成果以及薪資級距等項目來進行評分，目的在於吸引高品質之專業技術人才、研究人員或是企業經營者進入日本。對此，日本政府考量國內勞動市場之衝擊性問題，現階段將快速居留簽證計畫限縮在小規模實施，並以已經在日本工作之外籍人士作為優先實施對象。[4]

除此之外，日本考量到經濟、社會活動變化迅速，對於國外力資源的需求也不斷地在改變，政府開始審視接納更多種類的專業技術或知識領域人才之必要性。根據2010年公布之「第四次出入國管理基本計畫」，日本主管機關將著手針對現行人文科學／國際經營以及工程技術兩類簽證進行檢討，希望能夠吸納更多具備企業營運專業知識的人才進入日本工作，藉以因應企業需用人才之趨勢變化。[5]

同時日本為了消彌本國人與外國人管理上之隔閡，廢止了實施將近60年之外國人登記管理制度，將外國籍居民同日本國民納入《住民基本台帳法》之適用對象。[6]此一制度改革之主要目的在於提高外國籍居民辦理手續的便利性，使市區町村等行政合理化。《住民基本台帳法》自2012年7月9日開始實施，以合法居留超過三個月以上，並能提出居住地住址之外國人為適用對象。日本戶籍系統是在日本辦理居住、生活相關行政事務之基礎，包括稅捐、國民健康保險等各種行政服務之申報皆以戶籍系統為主。[7]透過行政機關資訊管理上之整合，新制度的實施將可減輕外籍人士申報各類手續上的負擔，並使主管機關能夠針對外籍人士入境後之活動加以掌握。

針對外國人就業保障，近年間日本已經著手修法提高外籍人士之就業保障，包括給予轉職上之協助，以及保障實習生取得合理薪資等。首先，針對在工作居留期間內有意轉職之外籍人士，新修正之勞動基準法要求原雇主必須給予必要之協助，包括在居留期間屆至前，原雇主在就業輔導中心的協助下，可以透過簡便程序再次聘僱已經離職之外籍人士。[8]

三、日本優秀人才積分制之居留資格

日本自2012年開始實施之外國優秀人才積分制，其簽證取得與居留資格、待遇應優先適用「外國優秀人才積分制實施指針」與「外國優秀人才積分制實施告示」有關優惠待遇之規定，在指針與告示未有規定之情況，始回歸適用《移民法》相關規定。日本將優秀人才分為「經營管理」、「學術研究」及「專業知識/技術」等三類，以下茲簡要分析其經驗。

（一）從事經營管理活動之優秀人才

依據2013年修正之日本「外國優秀人才積分制實施指針」，從事經營管理活動之優秀人才為積分制所適用之其中一種類別，主要針對具備專業知識之經營者，給予簽證取得與居留待遇上之優惠。

根據「外國優秀人才積分制實施告示」第2條之定義，從事經營管理活動之優秀人才係指在日本境內企業從事經營管理活動，且取得特定資格認可之人，於人才評估標準取得積分達70分以上者。按照第二條附表有關範圍之規定，現行適用範圍限於具備法律或會計資格證明，從事法律或會計事務所之經營管理活動。從事經營管理活動優秀人才之居留資格申請，必須經人才評估於各項標準取得積分達70分以上。根據「外國優秀人才積分制實施指針」之規定，從事經營管理活動優秀人才之評估標準分為三項基礎評分指標，以及六項加分指標。詳細評分指標請參照下表所示。   

表1　從事經營管理活動優秀人才之評估標準(表格)

經人才評估於各項標準取得積分達70分以上之外籍人士，取得優秀人才指定活動簽證與居留資格，根據「外國優秀人才積分制實施告示」之規定享有以下的待遇[9]：

1. 可從事其他目的之居留活動
2. 5年居留期限
3. 放寬在居留時間方面對申請永住許可的要求（居留5年就可以成為申請永住許可的對象）
4. 申辦入境及居留手續將給予優先處理
5. 放寬優秀人才配偶的就業限制
6. 在一定條件下優秀人才可攜同父母入境
7. 在一定條件下優秀人才可僱傭家務助理

（二）從事高階學術研究活動之優秀人才

依據2013年修正之「外國優秀人才積分制實施指針」，從事高階學術研究活動之優秀人才為積分制所適用之其中一種類別，主要針對研究領域具有創新成果之研究人員，給予簽證取得與居留待遇上之優惠。

根據「外國優秀人才積分制實施告示」之定義，從事高階學術研究活動之優秀人才，係指與日本公、私立機構訂定契約，從事專業知識或技能之研究活動、研究指導或是教學活動之人，於人才評估標準取得積分達70分以上者。而根據該指針之規定，從事高階學術研究活動優秀人才之評估標準分為四項基礎評分指標，以及六項加分指標。詳細評分指標請參照下表所示。

經人才評估於各項標準取得積分達70分以上之外籍人士，取得優秀人才指定活動簽證與居留資格，根據「外國優秀人才積分制實施告示」之規定，享有如5年居留期限、放寬在居留時間方面對申請永住許可的要求（居留5年就可以成為申請永住許可的對象）、申辦入境及居留手續將給予優先處理、放寬配偶的就業限制等優惠，且在一定條件下可攜同父母入境，並可僱傭家務助理。

表2　從事高階學術研究活動優秀人才評估標準 (表格)

（三）從事專業知識／技術活動之優秀人才

依據2013年修正之「外國優秀人才積分制實施指針」，從事專業知識技術活動之優秀人才為積分制所適用之其中一種類別，主要針對從事專業知識工作之人，或是從事必須具備自然科學或人文科學高階技術工作之人，給予簽證取得與居留待遇上之優惠。
根據「外國優秀人才積分制實施告示」之定義，從事專業知識技術活動之優秀人才，係指與日本公、私立機構訂定契約，從事專業知識工作之人，或是從事必須具備自然科學或人文科學高階技術工作之人，於人才評估標準取得積分達70分以上者。

從事專業知識技術活動優秀人才之居留資格申請，必須經人才評估於各項標準取得積分達70分以上。根據「外國優秀人才積分制實施指針」之規定，從事專業知識技術活動優秀人才之評估標準分為四項基礎評分指標，以及七項加分指標。詳細評分指標請參照下表所示。

表3　從事專業知識技術活動優秀人才評估標準 (表格)

經人才評估於各項標準取得積分達70分以上之外籍人士，取得優秀人才指定活動簽證與居留資格，根據「外國優秀人才積分制實施告示」之規定，亦可享有如5年居留期限、放寬在居留時間方面對申請永住許可的要求（居留5年就可以成為申請永住許可的對象）、申辦入境及居留手續將給予優先處理、放寬配偶的就業限制等優惠，且在一定條件下可攜同父母入境，並可僱傭家務助理。

四、我國有關外國專業人士工作居留之規定

（一）原則規定

我國有關外國專業人士入境工作之規範，目前主要為「就業服務法」第46條。依據該條第一項第一及第二款規定，雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，包含專門性或技術性之工作及華僑或外國人經政府核准投資或設立事業之主管。復依據「外國人從事就業服務法第46條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準」第4條，就業服務法第46條第一項第一款所稱專門性及技術性工作，指外國人受聘僱從事於營繕工程或建築技術工作、財稅金融服務工作、不動產經紀、移民服務、律師、專利師、技師、醫療保健工作等。[10]

在停留時間上，依據同法第52條之規定，許可期間最長為三年，期滿有繼續聘僱之需要者，雇主得申請展延。至於展延之期限長短，首先依據「入出國移民法」第31條規定，外國人停留或居留期限屆前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。依前項規定申請居留延期經許可者，其外僑居留證之有效期間應自原居留屆滿之翌日起延期，最長不得逾3年，又且按照我國之WTO承諾，展延次數並無限制。[11]

此外，我國另有一項特別之限制，亦即依據前述之「外國人從事就業服務法第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準」第8條規定，外國人受聘僱從事專門性技術性工作（包含企業內部調動[12]），其薪資不得低於中央主管機關公告之月平均薪資，該薪資標準目前為新臺幣47,971元。但自100學年度起，若聘雇者為我國於公立或已立案私立大學校院畢業之外籍留學生、僑生及其他華裔學生，其每人月平均薪資則以新臺幣37,619元以門檻。

（二）強化優秀僑外生留臺工作行動計畫

為吸引及爭取優秀僑外生留臺工作，我國亦已於今（2014）年7月1日起實施「強化優秀僑外生留臺工作行動計畫」，對於我國高等教育畢業之僑外生如欲留臺工作，但無法達成前述薪資門檻者，亦引進類似日本之積分制度，透過學經歷、薪資水準、語言能力、特殊專長以及配合政府產業政策（如創新創業 政策、跨國企業營運總部、研發中心、卓越中堅企業、重點輔導中堅企業、高附加價值產業、關鍵零組件產業）等評分標準，超過70分者亦可留台工作，而2014年（第1年）配額為2,000人，未來將滾動檢討，調整各年度配額人數。

五、結論

面對少子化壓力與全球化壓力，除育才與留才等對於本國高階人才之培育留用外，如何持續吸引外國優秀專業人才的攬才措施，亦成為各國普遍實施的重要政策。此意味著對於優秀高階人才，各國攬才競爭將日趨激烈。

對此，我國雖然已核定「育才、留才及攬才整合方案」，並仿效日本等國經驗，透過評分制度推動國際人才引進措施，開始放寬僑外生留台工作之限制，但相較於日本經驗可以發現，我國新制之適用對象，僅限於畢業於我國大專院校之僑外生，而不及於無我國高等教育證書之外國專業人士，且尚有配額限制，或為未來可持續檢討目前措施實施之情況，而進行鬆綁之面向。總之，由於吸引國際高階人才，各國競爭將日趨激烈，甚至如日本等過去相對保守之國家，均開始採取更為大膽開放的作法，我國必須參考其經驗，加速進行鬆綁，方可能在國際人才競爭上取得基本的機會。

註釋：

[1] 根據勞委會統計資料顯示，我國於2012年的勞動力人口數共約1,134萬人，勞動參與率（勞動力除以15歲以上的民間人口數）雖自2002年起呈現逐年緩步上升之勢，並在2012 年達到58.4%，但與其他國家相比，我國勞參率仍低於日本的59.1%、香港之60.5%、韓國之61.3%、美國之63.7%及新加坡之66.6%。

[2] AmCham Taipei, 2013 Taiwan Whitepaper, p. 9-10.

[3] 日本法務省，優秀人才積分制網站說明，網址：http://www.immi-moj.go.jp/newimmiact_3/en/index.html。

[4] Immigration reform: Could this be Abe’s new growth strategy? by Jeff Kingston, special to The Japan Times. （2013.05.19）（網址：http://www.japantimes.co.jp/opinion/2013/05/19/commentary/immigration-reform-could-this-be-abes-new-growth-strategy/#.U4Qqh3KSwX1，最後瀏覽日期：2014-05-27）

[5] Basic Plan for Immigration Control 4th edition March 2010, page 21.

[6] Basic Plan for Immigration Control 4th edition March 2010, page 34.

[7] 日本總務省，外國籍居民相關住民基本台帳制度官方網站說明，網址：http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c-gyousei/zairyu/chi_han/index.html（最後瀏覽日期：2014.06.03）

[8] OECD（2013）, International Migration Outlook 2013, page 97.

[9] 網址：http://www.immi-moj.go.jp/newimmiact_3/pdf/zairyu--kokuzi.pdf（最後瀏覽日期:2014.06.01）。

[10] 其具體業務範圍包含：一、營繕工程或建築技術工作。二、交通事業工作。三、財稅金融服務工作。四、不動產經紀工作。五、移民服務工作。六、律師、專利師工作。七、技師工作。八、醫療保健工作。九、環境保護工作。十、文化、運動及休閒服務工作。十一、學術研究工作。十二、獸醫師工作。十三、製造業工作。十四、批發業工作。十五、其他經中央主管機關會商中央目的事業主管機關指定之工作。

[11] 我國GATS承諾內容為：跨國企業內部調動人員得入境並居留。初次居留期間為三年，惟可申請展延，每次一年，且展延次數無限制。 跨國企業內部調動人員係指被其他會員之法人僱用超過一年，透過在中華臺北設立之分公司、子公司或分支機構，以負責人、高級經理人員或專家身份，短期入境以提供服務之自然人。負責人係指董事、總經理、分公司經理或經董事會授權得代表公司之部門負責人。高級經理人員係指有權任免或推薦公司人員，且對日常業務有決策權之部門負責人或管理人員。專家係指組織內擁有先進之專業技術，且對該組織之服務、研發設備、技術或管理擁有專門知識之人員。（專家包括但不限於，取得專門職業證照者。）

[12] Intra-Company Transfer，簡稱ICT調動。