中國大陸最新能源政策發展趨勢及戰略意涵太平洋企業論壇簡訊
台灣經濟研究院國際處副處長 吳福成
中國大陸的能源困局
能源資源的稟賦，決定了中國大陸長期以來「缺油少氣多煤」的能源生產和消費結構，基本上，大陸的能源供需存在著極大的矛盾和問題：由於中國經濟快速發展的過程中，正處於化石燃料總耗能急遽成長的重化工業時期，不僅嚴重依賴三大一次能源（石油、煤炭、天然氣）的進口，可再生能源（風能、太陽能、生質能源）也相對短缺，除了對環境影響甚大之外，能源消費的對外依賴，更成為制約中國發展的軟肋。
中國大陸平均每人能源資源占有量低於世界平均水平，能源利用率還不高，確保能源的穩定供應成為國家發展面臨的戰略性問題。目前中國大陸原油對外依存度高達52%，煤炭出現淨進口（超過1億噸），天然氣則持續大規模進口，凡此種種，均已成為中國大陸能源安全的隱患。為加強對本國能源資源的利用，中國大陸雖積極在開發石油和煤炭資源，但因經濟持續高速成長，仍不能減少對進口能源的依賴。
在外在形勢上，由於地緣政治、大國政策影響，使得世界能源資源的形勢越來越嚴峻，爭奪日趨激烈，全球能源問題政治化傾向明顯；尤其全球資本市場、虛擬經濟、投機金融，更讓中國大陸能源困局加劇。在外有世界能源價格攀高問題，內有能源資源不足的背景之下，中國大陸能源安全備受挑戰，應對全球氣候變遷的壓力越來越大，但中國大陸亦承諾在2020年非化石能源占能源比重為15%的目標，發展綠能產業、低碳經濟，可說任務沉重。
總的來看，過去中國大陸的能源戰略重點，對外鼓勵能源企業走出去、獲取國際資源，保障供應安全；對內則調整能源結構，減少高碳依賴。中共前國家主席江澤民曾提出能源發展戰略思維，要走中國特色新型能源發展道路，堅持節約高效、多元發展、清潔環保、科技先行、國際合作。近幾年全球金融危機肆虐，各主要市場國家的經濟景氣衰退，投資貿易保護主義抬頭，又給中國大陸能源安全帶來不同層面的挑戰。
國家能源委員會強勢登場
中共國務院為加強能源戰略決策和統籌協調，以最高規格成立國家能源委員會，其職責包括研訂中國大陸能源發展戰略、審議能源安全和發展中的重大議題、統籌協調國內能源開發和國際合作等重大事項，並由國務院總理溫家寶擔任國家能委會主任。外界認為此舉已突顯中國大陸對能源戰略的重視上升到一個新高度，中國大國能源戰略管理架構呼之欲出，有助相關能源政策之落實。
中國國家能源委員會肩負的對內對外能源戰略決策，深刻聯繫著全球能源秩序重建，以及中國崛起所伴隨來的的能源困局。國家能委會將轉換新思路以因應外部新形勢變化，並制定中國能源戰略規劃，提高再生能源比重、以節能提高能源利用效率、鼓勵能源多元化發展、促進環保和能源國際合作，指導能源部門中長期（約20年）的開發建設。
中國大陸能源事務橫跨煤、電、油、氣等領域，又涉及經濟、資源、外交、國安等部門，唯有成立國家能委會才能有效統籌管理。國家能委會首先要處理的工作，是徹底解決過去數年常發生的「煤電頂牛」、「天然氣荒」等能源事件，以及油氣電價漲聲一片的民怨。其次國家能委會將充實「十二五」能源規劃內容並定稿，以及能源法和相關子法（煤炭法、電力法、天然氣法）之如期制定。
回顧中共改革開放以來，其能源管理體制歷經1980年的國家能源委員會、1988年的能源部，十多年來未見統一的能源管理部門。國家能委會的登場，基本上已擺脫國家發改委局部管理能源事務的痕跡，2008年成立的國家能源局則為國家能委會的執行平台。放眼世界主要大國，加強能源管理是大國的通例；一個獨立的能源部是必須的，國家能委會似已替將來能源部的成立預埋伏筆。
「十二五」能源規劃六大方向
「十二五」能源規劃已於2009年9月完成初稿，將在現有的「十一五」基礎上，全面制定中國能源產業的下一個五年發展規劃，新的能源規劃內容，主要是優先發展再生能源的利用、傳統能源（特別是煤炭）清潔利用之戰略定位，實施智能電網發展模式。「十二五」能源規劃堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際互利合作戰略方針，並列有後述的六大發展方向：
優化能源結構：提高水電、核電、風電、太陽能等清潔能源在能源結構比重，並加快發展熱電聯產、合理利用可再生能源等。
調整能源產業佈局：加強傳統和新興能源資源的開發，推進能源行業之間、以及與相關產業的融合，並建立現代能源產業體系。
推進能源科技創新：大力發展各類新興能源科技裝備技術，發展中國特色的新能源經濟，以實現從能源大國向能源強國跨越。
完善能源宏觀調控體系：建構科學合理的能源開發利用和宏觀調控體系，以應對全球氣候變遷壓力，並提高能源的公共福利水平。
深化能源體制改革：改革能源價格、財稅、資源和流通體制，培育形成一個多元化、開放、競爭有序的現代能源市場體系。
進一步建立能源可持續發展的政策標準體系：加快推進有利能源產業健康發展的政策和標準體系建設，以利實現能源永續發展。
「十二五」能源規劃還將以消耗一次資源（煤、石油等）所產生的GDP之「資源產出率」作為重要指標，基本上指標高則資源利用效率好。此外，未來的能源規劃將延續「節能減排」政策，發展能源新技術，並要求新能源占能源消費總量的比重要能達到12%~13%左右。
基本上，中國大陸的能源格局在「十二五」和「十一五」期間並不會有太多改變，經濟低碳轉型的問題是比較明顯的區別。
經濟低碳轉型的能源戰略問題
中國大陸在哥本哈根會議和G20場合承諾，到2020年碳排放強度在2005年基礎上降低45%，非化石能源占一次能源比重為15%。今年2月胡錦濤總書記並在中共中央政治局強調，要做好因應氣候變遷各項工作，確保實現2020年控制溫室氣體排放行動目標。
因應氣候變遷政策，中國大陸已凸顯經濟低碳轉型的重要性，並連結到能源結構調整、能源安全，以及建構低碳能源系統的問題。儘管客觀而言，中共建政60年來，能源供給由弱轉強，在一次能源方面已發展成為世界第一大能源生產國，能源自給率也高達90%以上，然而事實上中國大陸的能源生產和消費結構，係以低熱值的化石燃料為主，溫室氣體排放量大，負外部性對生態環境的影響至為重大。今後為因應氣候變遷挑戰，中國大陸必須加快經濟發展方式的轉變，把能源發展方式的轉變放到施政工作第一位。
「十一五」規劃首次將節能降耗、環境評價和經濟增長等三個指標綁捆量化約束，「十二五」規劃更突顯以碳減排為核心的環境問題。由是具有中國特色的新型能源道路已經逐步開展，將全力推動潔淨化利用化石能源，特別是要把主體消費的黑色能源（煤炭）逐步綠色化。其次，中國大陸正積極大幅調高風電、太陽能發電和核電裝機數量，力求在2020年達到新能源在能源結構的比重占15%之目標。再者，在中國國家政策的大力支持下，太陽能產業已從「下鄉」到「進城」，掀起太陽能普及風暴。最後，中國大陸更把可永續發展的核能視為其綠色能源支柱。目前中國大陸境內的核電廠都是熱堆，現在已啟動快堆，下一步則是邁向聚變堆。
總而言之，中國大陸要進行能源戰略轉型，著手推動發展潔淨能源和新能源、化石燃料需求替代、電力系統改善等政策與建設，都必須付出昂貴代價，未來10年應是關鍵期。
新能源產業發展規劃方向
後金融危機時代，新能源產業發展備受關注，大陸官方刻正亦對「新能源產業振興規劃」做最後階段調整，預計到2020年風力發電、太陽能光伏、核電總裝機量均會有多倍成長。按大陸官方的規劃，風能、核能、太陽能等新能源，到2050年將成為主力能源；目前大陸官方也不斷加碼投資風能和太陽能等裝備技術投資，期能滿足國內電力需求和減少碳排放，儼然已成為全球新能源的最大投資國。
中國大陸風力資源達26億千瓦，2009年新增風力裝機1000多萬千瓦，且風力發電連續幾年成長倍增，達到世界第一規模，可見中國大陸的風力發電領域很有發展前景。就太陽能方面，太陽能是傳統化石能源最為重要的替代能源之一，在中國大陸太陽能資源相當豐富，到2012年大陸太陽能光伏產能將占全球32%。近來核電在中國大陸正迎來新的發展春天，目前中國已成為世界核電廠在建規模最大的國家，其核電容量很快就會突破2020年的10億千瓦目標。煤層氣亦屬於新能源，有鑒於中國大陸的煤層氣質優價廉，且為世上最富煤層氣資源的儲備國，可開採量世界第三，此項資源也成為未來推動開發的對象。中國大陸的水力發電裝機容量雖然稱霸世界第一，但與歐美先進國家相比，開發程度相對「非常低」，將是今後新能源產業發展重點。此外，大陸政府已把「智能電網建設」納入2010年能源工作報告，將有助解決風電資源佈局不合理問題，以及增加電網接納風電的能力。
綜合評析，水力發電和核電是中國大陸「無碳經濟」中最經濟、最有效的能源產業。將來水力發電將高速發展，核電也將大力提速。然而今年3月召開的「兩會」，不但吹起「低碳風」，更重點關注風電產業發展，很多企業看好風電市場，競相投入了風電設備領域。另外，有鑒於生質能源發展不如預期，中共政府已編制「全國能源林建規劃」，將培育2億畝能源林基地，以滿足生質能源原材料供應。
大陸能源「新三寶」：淨煤、核電、天然氣
中國大陸是煤炭大國，生產消費量占世界的40%以上，造成嚴重的環境污染，也給中國大陸應對全球氣候變遷帶來極大壓力和困擾。目前清潔利用煤炭已成為中國大陸能源戰略新思維，發展淨煤技術，從源頭促進節能減排，並發展以煤為基礎的循環經濟產業。中國大陸亦推動以氣化煤為核心的新經濟成長點，並作為能源改革的重要目標。中國同時也開採國內煤層氣，並購併澳洲煤層氣項目。
積極發展核電是中國大陸調整和優化能源結構重要新政策。大陸政府正在研調「核電中長期發展規劃」，今年則開始全面推進核電建設。大陸在核電廠AP1000設備已接近100%國產化，現在又擁有裝機容量140萬千瓦中國大陸自研的先進、非能動核電技術（代號CAP）。核電是新一輪國際能源產業競爭的戰略制高點，預計到2020年中國核電產能躍居世界第二，將從「核電大國」變成「核電強國」。
天然氣作為碳排較少、較潔淨的一種化石能源，在中國大陸能源結構由「傳統」向「低碳」轉型期階段，將扮演低碳時代的過渡橋樑。為因應天然氣消費量未來10年內至少增長2倍，中國大陸在「十二五」期間將興建30萬公里天然氣管道，進口中亞、俄羅斯、緬甸氣源。為實現碳減排目標，緩解國內「氣荒」，中國大陸將要政策性進口更多液化天然氣（LNG），並考慮如石油一樣建立LNG國家戰略儲備。
隨著中國大陸能源消費量的不斷攀升，屬於另一種非常規天然氣資源的頁岩氣，已被視為新能源的重要補充，並開始進行開發工作。中國大陸的頁岩氣蘊藏量約1000萬億立方公尺，與美國的蘊藏量相當；目前美國已開採600億立方公尺，大陸的產量仍然掛零。去年11月歐巴馬總統訪華，中美簽署系列能源合作協議，頁岩氣開發為其中一項。預期未來，頁岩氣將有助中國大陸實現碳減排目標。
本文摘自【太平洋企業論壇簡訊】
