台灣服務業全球化競爭之創新政策台灣WTO中心

隨著技術快速變遷，數十億亞洲與東歐人口投入急速改變而朝向市場經濟轉型過渡的世界經濟。面臨新興市場國家崛起之挑戰、全球貿易、氣候變遷、糧食與能源不足、資訊化與網路安全…等趨勢與挑戰，其共通議題，猶如哈佛大學校長Dr. Larry Summers在2009年世界經濟論壇達沃斯年會上表示：「世界正在經歷一場轉型巨變，影響之深遠，直追文藝復興或工業革命。」

吾人觀察到全球轉變的四個特點包括：（1）資訊通訊技術（ICT）的變遷與普及；（2）新興經濟體促使全球市場亦發擴大；（3）資源及能源需求成長激增；以及（4）服務貿易更趨頻繁、價值比重提高。

ICT應用的浪潮對全球經濟而言，使「服務」相對於「商品」的重要性越來越高，經濟合作暨發展組織（OECD）30個會員國的總產值及就業人口中，服務即占了約70%的主導地位。美、荷、日、愛、英、芬、義、瑞等八國於1990~2004年之平均年經濟成長率發現，除愛爾蘭之外，美、荷、日、英、芬、義、瑞等七國之高經濟成長不再，該七國之經濟成長很少超過3%。此外，75%的美國國內總產值（GDP）為來自服務的貢獻。

不論「純」服務業，或是越來越需要透過提供更好服務以維持可觀獲利率的商業及製造業，都不斷尋求提供更優質的服務方式，且需要以服務創新及服務品質的提升來配合產業的經貿環境達成提供貨品與服務以滿足消費市場需求。

基於各國面對經濟成長趨緩問題時發現，除愛爾蘭外，美、荷、日、英、芬、義、瑞等七國服務業部門所創造之附加價值，在2003年時佔整體附加價值的65%以上，其中，英國、美國、荷蘭、瑞士等四國甚達70%以上；各國服務業部門就業人數方面，荷蘭、英國、美國服務業部門就業人數佔所有就業人數超過75%以上，芬蘭、愛爾蘭服務業部門就業人數比例介於70%~75%之間，而日本、義大利服務業部門就業人數比例介於65%~70%之間；至於美、荷、日、英、芬、義、瑞等七國，服務業部門就業人數皆超過65%以上。可見，一國服務業部門經濟表現的優劣，影響一國經濟發展甚鉅，服務業部門已經明顯成為美、荷、日、愛、英、芬、義、瑞等八國經濟成果的主要部份及經濟組成元素。依此，本文對於上述諸國運用服務業政策以改善經濟發展環境的政策，提出分析與建議。

標竿國家服務業之發展與成功決定因素

部分OECD會員國的經驗顯示，政策制訂者藉由服務業部門的貢獻，來增加勞動力的使用與提高生產力，確屬可行模式，澳洲、加拿大、盧森堡、斯洛伐克與美國在過去十年就是採行此法。我們以美、荷、日、愛、英、芬、義、瑞等八國為標竿國家，就如何創造一適合服務業發展之環境、促進服務相關產業之發展、提升人民生活品質、強化企業之經營管理功能，進而提升一國其生產力與經濟成長，提出相應的政策分析。針對OECD國家的國際服務業企業案例研究，發現成功發展的決定因素有三：

一是市場開放：市場的開放意味著，企業擁有更大的空間去探索服務業部門領域之新商機；同時，因市場開放所伴隨而來的國外競爭威脅與國際市場擴張，可促進企業變得更具競爭力，並進而提高企業之生產力；而服務業市場的管制革新，可以創造新機會，幫助企業接觸新的需求，協助增加就業，並促使企業從事創新與生產力之增進。

多數成功的服務型企業將其成功原因歸於市場運作限制的解除或鬆綁。成功的航空公司，例如，Southwest Airline與Easy Jet，即認為如果沒有移除進入航空市場的進入障礙，他們就不可能存活到現在。另有拜管制革新之賜，而能夠進入一些新興市場者，例如AXA進入退休金市場、Endemol進入電視市場。某些案例，例如Carefour，由於國外競爭之威脅、國際貿易藩籬之解除，因而產生強力成長誘因並向國際市場進行擴張，並因此提高生產力。

二是創新與資通訊科技：市場的開放也讓新進企業採取不同於其他公司之策略邁向成功，此種創新，不管是流程或是產品創新，可以幫助企業進行差異化而不同於其他企業。例如，FedEx針對隔夜包裹遞送所發展之航線軸輻模式，或是Southwest Airline發展低成本之乘客運輸商業模式；以創新為主要焦點常常與創投資本所扮演的角色相關，例如，e-Bay與JetBlue公司；另外，很多案例顯示，成功的服務業企業常常是導入ICT與發展相關應用的先驅者，例如，不需要實體銷售據點的航空公司訂位、互動式電視或是郵政包裹的數位追蹤。

值得注意的是，企業服務創新所引領的附加生產力效應，常因其他競爭者的進入市場或現有公司的回應而產生。

三是工作組織與人力資源：企業案例研究也顯示，公司內部因素的重要性，主要是在工作組織、工作者的技能、動機與企業文化。這些因素依企業特性而彼此互異，但是組織扁平化、分層負責、依績效表現評訂定報酬，或是以達到工作者忠誠目標的報酬，總括這些公司特色可以造就出高技能、高信任度的環境，都強調組織與人力資源乃是服務業部門績效好壞的關鍵。

總之，經由案例研究確認：一個促進開放、具競爭力的經濟環境之政策，是增進服務業部門表現的關鍵條件，因為與創新、資訊通信科技、工作組織或人力資源相關之政策對企業的成功是不可或缺的。

企業因為實質的改革而不只著眼於國內市場，轉往海外尋求發展機會成為必然的趨勢。拜資訊通訊科技之賜，企業現在能更容易進行國際化經營，很多服務可以藉由數位化傳遞來進行，企業價值鏈不再受地理限制而獲利，進而提高創新、品質與生產力。效益如此明顯，如果政策制訂者不開放其國內市場參與國際競爭，那麼企業家就不能獲得前述利益。畢竟，服務業政策需要能結合需求端與產業端兩個面向，以展現服務業在整體經濟體系之角色。

全球化使得服務業所處環境較過去更為競爭，但也更有活力、更變化多端與動態，因此各國政府莫不從競爭力的角度，協助其服務業更能適應這詭譎多變的時代，以達到永續性之發展。

政府促進服務業部門發展的政策方向

前歐盟執行委員會委員Frits Bolkenstein於2005年訪問巴黎時表示，服務業就像是二、三十年前的的工業一樣，現在有所改變正是時候。OECD科技與產業總署署長Dirk Pilat表示，現在全部的OECD會員國，都把服務業當成一個測試場，藉由政策的施行，致力開放與改革國內市場。此一時機的浮現，有幾點原因：

其一，不像大部份的貨物，服務業市場仍舊受到非常嚴格的限制，這些限制對消費者與營運者而言，皆會產生成本，並壓抑生產力。

其二，由於資訊通訊科技（ICT）的進步，與過去10～20年前相比，傳統上只有國內市場參與的各類服務供給，現在可以透過國際市場取得相關的服務，以獲得較大的利益。

其三，政府會嚴肅面對服務業的關鍵因素之一是工作機會。OECD經濟體的總體就業與附加價值超過70%在服務業部門，從服務業部門角度就可以解釋OECD地區的大部分就業上之成長。然而，儘管服務業部門的高比例就業人數，但是工作人口結構與服務業部門對總體生產力成長的貢獻，有部分會員體國家仍然參差不齊。

其四，由於全球化效應，OECD會員國正面臨更嚴峻的全球競爭，這些競爭正考驗一些國家創造新工作的能力。

某些OECD會員國的服務業之強勁成長來自於幾個因素的結合，打開了過往受保護而不參與競爭的服務業市場：首先，最重要的是過去十年的競爭壓力，然後是對運輸、通訊、金融與某些商業服務業的市場管制革新，接著是降低服務業貿易與投資之國際障礙，最後，因為科技變遷與服務可貿易性的不斷擴大，使得競爭與國際跨界的範圍不斷擴大。企業由於這些因素也促使自身更有誘因、更努力地藉由先進科技之廣泛使用，來增加其營運效率，將創新性產品與流程導入整個價值鏈之中；由此方面之運用非常進步之國家（例如，澳洲與美國）可知，ICT之應用對生產力所產生的助益，其貢獻主要在較低的販售價格、對服務產品的需求不斷成長、以及在某些服務業部門出現強勁的就業成長。經驗顯示就業與生產力是可以同時一起提升的。

另一個重要的因素是服務業部門間之競爭的提升。因為競爭的提高，促進那些在具創意並成功符合消費者需求之企業的成長與進入，成功的新創公司繁榮興盛，OECD經濟體則可受惠。資料顯示，所有OECD會員國內的服務業部門皆發現成功的新創企業，但是，OECD經濟體的內部環境並不利於大多數此種具創意之新創企業的誕生與成長。這也正是政策制訂時所要注意的一點。

政府促進服務業發展的關鍵因素

OECD國家各國服務業部門活動的挑戰與成長前景互異，因為各活動之差異主要是與各服務業市場的結構特徵有關，例如，管制的程度、國內外競爭的既定範圍、公私部門在各種活動所扮演的相對角色。因此，各個OECD國家服務業部門間發展之明顯互異，就構成了所謂的多元性，此種多元性也多少與對服務業的需求不同有關。

雖然服務業部門如此多元化，但仍可從中發現兩個明顯的政策挑戰，而此兩項挑戰也將是未來促進服務業發展的關鍵議題：

一是促進一個更有活力、競爭力的服務經營環境，以鼓勵企業提高其生產力，提供新的服務以及創新的就業機會：服務業是整個產業群聚中不可或缺的一環。政府開放服務業進入國內和國際競爭，競爭性的服務業有助於孕育或提升其他產業之競爭力。因為服務業企業提供其他產業所需的技能、技術和支援，國家若是欠缺具有實力的服務業，那麼，其國民所得將逐漸受到侵蝕，而其他產業的競爭地位也會節節落後。

一國的製造業再怎麼強大，如果服務業普遍缺乏競爭優勢，仍將嚴重阻擾國家生產力的成長。在各國的就業市場中，服務業都占有重要比例，在先進國家，這項比例會更高。當服務業的生產力受到抑制、法律規定嚴苛、國營制度或其他種種因素造成限制，就表示這個國家對每個人平均所得的束縛。

二是運用有效的創新與科技擴散政策，協助結構性的革新，以克服服務業部門之創新與科技變遷的障礙：一個適合服務業企業更有成長動力之經營環境，包括更開放的市場以適合國際競爭，應該是能夠鼓勵企業大量運用先進科技、促進創新活動，此種環境的塑造需要大家共同努力。當ICT與流程創新之結合，可以加速服務業部門之創新與提高生產力，而創新政策無法適應服務業創新與資訊通訊科技所引發之產品與程序創新時，政府應調整與服務業相關之創新與ICT政策。兩項重點為：調整創新政策以適合服務業之成長，以及掌握來衍生自服務業資訊通信科技之利益。

政府可以幫助企業掌握衍生自資訊通信科技之利益，移除會阻礙服務業企業從ICT獲得利益的障礙，政府也應該可以單獨採取行動，發展公共服務與數位內容（例如，提供公共資訊、蒐集租稅、線上貨物與服務採購、促進電子醫療（e-health）、數位教育（e-education）之發展）以協助增進政府效率與透明度，並提升大眾對公共服務之取用。

政府服務業政策發展方向

服務業部門朝向更開放、更競爭、更有活力的市場方向前進，足以創造新的工作機會、促進創新與科技擴散。這意味著，給予企業更大的空間去探索服務業部門領域之新商機；但是，市場的開放並不是沒有代價的，在市場開放、管制解除的同時，一國經濟體內部如何進行結構性的調整，以適應一國邁向服務業經濟體，乃是相應的重要課題。

政府必須針對人力資源與技術、法律架構等方面進行調整。提供可以誘導服務業成長的金融環境；同時，改善勞動市場與制度，使其功能發揮以適應經濟體邁向全球化與服務業經濟，其中，教育訓練政策很明顯地在提供工作者所需之新技能方面，佔有非常重要的角色，如果服務業的發展是著眼於工作創造的可能性，那麼，就業結構就必須更有彈性，以提供並滿足新興不同的工作群之需求；此外，服務業的創新與資訊通信科技相關政策，在服務業創新之加速與生產力之提升方面，亦佔有相當重要的份量。

2005年，OECD報告Enhancing the Performance of the Services Sector中，針對服務業部門績效之強化及結構性調整，從政策制定者之政策施行的領域，思考可著手的幾個政策角度，以朝向服務業化發展：（1）市場機制之建立；（2）市場開放競爭之促進；（3）國際合作與貿易談判之強化；（4）勞動市場與制度之調整；（5）人力資源政策之調整；（6）創新政策之調整；以及（7）ICT基礎設施之建置。

政府在促進服務業發展的政策範圍是相當廣泛的，並且需要同步進行來強化較自由、更具自律化的市場，以及由政府提供符合市場所需的架構與基礎設施，且有助於發揮市場機能的協助，切記任何適合經營者環境的政策組合，只要往此方向邁進，即是可行。若國家政策制訂者需要提高勞動力的利用與生產力成長，那麼，服務業部門將必須比過往有更多的貢獻。OECD會員國的經驗顯示出，過去十餘年來服務業部門確實在就業與生產力上貢獻卓著。

以上思維，啟示我國若欲面對國際競爭與開放服務業貿易的挑戰，勢須增強服務業的發展潛力以促進就業、生產力及創新，並必須組合各項結構性政策，以建構一穩固總體經濟基礎。

政策制訂者在採取行動時之政策領域方向包括：快速朝更開放、更競爭的國內與國際性服務業市場，對新工作機會的創造、創新之增加與科技擴散是很重要的。而這也意味著提供更廣大的空間與企業家在服務業部門去開創新型態的商業機會，尤其是在全球競爭位階，提供可誘導服務業成長的金融環境。服務業部門政策的改革，為一國政策制訂者在強化研發、生產力與創新上，提供了一個重要的機會。因為政策的改革可以幫助一國在經濟能力之強化上，調整以適應服務業的經濟全球化，並符合服務業對會員國未來成長的重要性。而其作法，乃在藉由施行一套適合一國或環境之政策組合為基礎之完整策略，來抓住服務業部門之新成長機會，並調整以適應全球化。政策制訂者可就上述七項政策領域來影響服務業部門，但是，其施政之優先順序非常重要。

吸收他國經驗發展服務業

綜上所述，我們可歸納成四點結論與建議：

一、服務業發展政策已然受到已開發國家和重視知識經濟國家的高度重視。特別為提昇經濟福祉、保障所得與就業水準，運用現代科技和開放的服務經濟以激勵創新與經濟價值的實現，有必要對相關政策加以檢討改進。

二、綜觀先進國家促進服務業發展的策略，首重市場機制之維護。發展服務業的政策焦點，則大多聚焦於市場開放、資訊暢通、基礎建設和需求導向政策支持。政府的服務業政策，需能在各方面降低企業的行政管理成本，藉以誘發企業的服務創新。

三、標竿國家在創制競爭環境公平性的企業法制方面，具有高度的共識，其為維護市場制度的精神，尤其是提昇服務業創新能量方面，也透過政策的研訂，間接承諾服務業為經濟持續成長的重要基石。欲求先進化的服務業經濟，必須注重此一變革。

四、值得省思的是，隨著資訊與通訊科技的不斷進步以及服務模式的創新，未來的經濟發展模式，或有可能轉化長期以來以製造業為主的發展模式，而支持服務業發展的政策之形塑，必須基於前瞻性的政策願景。因此，妥適而前瞻性的服務業政策規劃，是追趕服務業先進國家的必要政策形成機制，其必將影響我國未來經濟與產業發展的進程。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第129期，2010年5月5日】

資料來源：中華經濟研究院(台灣WTO中心)