借鏡OECD國家服務業創新政策 促進台灣服務業的發展中華經濟研究院副院長 王健全

前言

台灣服務業的產值已達GDP七成以上，但服務業勞動生產力的增加率，遠低於產業的平均值，代表著服務業的發展已面臨若干瓶頸，亟須透過創新、嶄新的經營模式等來提高其生產力，進而帶領台灣邁向製造／服務雙引擎的體系。相對於OECD國家，台灣在服務業的發展上仍處於後進的追趕階段。「他山之石，可以攻錯」，有鑑於此，本文首先參酌OECD國家創新政策的發展趨勢，接著和國內服務業創新政策做一比較，最後提出政策建議以供政府參酌，進而加速台灣的服務業創新及國際競爭力的提升。

OECD國家服務業創新政策走向

為了解OECD國家服務業創新政策的發展，芬蘭Tekes（國家技術發展局）針對不少會員國（包括芬蘭、德國、愛爾蘭、荷蘭、挪威、瑞典、英國、希臘、捷克等）的創新政策執行單位進行調查，以了解其政策的最新發展趨勢。

根據上述會員國及執行單位在創新服務及政策的調查，主要發現如下：

（一）對服務業及服務創新的長期發展策略的制定有其必要性：

服務中參與的角色太多、太複雜，例如技術人力、市場策略、服務流程的發展、組織發展及經濟結構情形、服務貿易及知識流通等，故需要一套長期的發展政策。

（二）服務創新政策必須建立在水平的分工及各政府單位的協調、整合之上：

目前服務業政策的設計及執行均相當片段、破碎，而且政府部會、利益關係人、研發機構、企業之間也缺乏整合，必須有一跨層級的政府單位才能改善此一情況。服務創新的邁進需要系統性的發展、標竿學習、能力的認證等，因此，分工、整合變得格外重要。尤其是服務部門的巨大差異性，所以水平政策的分工、整合是必須的，例如英國的文化部來整合文化、媒體及運動產業，工商產業部負責所有產業的創新政策。

（三）供給面及需求面的服務創新政策必須平衡且兼顧：

一般言，財務、租稅、政府機構、人力訓練及流動，資訊中介及網絡連結可以視為供給面政策；但目前比較缺乏服務業系統發展、服務創新政策的評估。其次，競爭及管制（如環保規範）對服務創新也有重大影響，另一方面，海外投資訊息提供、政府電子化及國際化也有利於服務創新。
至於在需求面的政策工具上，雖然目前並未扮演重要的角色，但其作法可以大致區分為以下幾類：第一，制度性政策包括群聚政策與供應鏈政策；第二，管制創造商機，例如利用法規及標準來設定創新標的及技術平台來統合發展；第三，採購協議，例如：R&D採購、創新產品之政府採購、私人採購的支持。

荷蘭中小企業的創新券、芬蘭政府採購創新產品，芬蘭利用租稅抵減來鼓勵消費者採購國內服務而非國外服務，瑞典將公部門服務外包，同時也對家庭買國內服務提供租稅抵減，愛爾蘭創新券適用於貿易與非貿易服務等均為需求面政策。

（四）發展一套新的服務創新政策或調整現有政策對服務創新較有利？

根據OECD國家的經驗，創新政策很少是以服務業為主的，而且除非有新的評估程序、補助原則被運用，否則服務創新仍會繼續固守在技術議題之上。雖然特別為服務創新量身訂做的政策是個好的開始，不過，儘管服務創新將會有更顯著的角色，但它仍應被整合進入一個更廣泛的創新政策之內。

（五）區域政策與群聚政策和服務創新相關政策的連結：

在區域的議題上，群聚的形式相當普遍，例如，一群相關的服務如旅遊、金融、數位內容等。不少區域的活動具有群聚政策，甚至包括某一特定的服務部門，如軟體、數位內容，醫療及創意產業。蘇格蘭政府經常選定優先發展的服務業並帶動創新。尤其在若干產業外移嚴重、產業結構面臨調整的地區，因此，針對重點產業，如服務業結合群聚及創新的支持來協助升級與轉型。不過，服務業的特性隨著地區及國情而有很大的差異，在政策及工具的移轉採用時必須注意到其社經架構的差異性。

國內服務業獎勵政策之比較

在分析了OECD國家之服務業創新政策走向，接著，我們分析國內服務業的創新政策，做為比較的依據，進而提出政策建議。目前，國內針對服務業創新的政策，除了商業司的「服務業創新研發輔導計畫」之外，技術處之中小企業創新研究計畫（Small Business Innovation Research；SBIR）及服務業創新應用等計畫，本文予以歸納整理（見表1），並就其特性加以分析檢討（見表2），最後，彙列出台灣現有創新補助辦法可以補強的地方。

政策建議

綜合了先進國家經驗、服務創新發展趨勢，以及國內服務創新補助面臨一些問題的分析後，本文提出以下的政策建議;

1.除由下而上（bottom up）的廠商申請計畫之外，也應針對若干外部性較大的計畫，透過由上而下（top down）的驅動， 創造更大的附加價值：

服務業具有示範效果，如有一、二個標竿計畫出現，常能發揮連鎖效應，故由政府主導一、二個跨領域或重大突破的商業模式、服務創新、必能產生龐大的示範效果及經濟效益。

2.政策組合（policy mix）及功能組合（function mix）的措施能發揮更大的綜效：

根據OCED國家的政策走向，結合地方產業（區域政策）、群聚政策、產學合作、服務創新的功能性組合措施在OECD國家已逐漸形成潮流，值得我們正視。

3.透過競賽、獎賞的方式，可以激發社會大眾度為物創新的意識、了解：

如上所述，OECD國家已開始透過競賽、獎賞來提供社會大眾對服務創新的重視，德國、芬蘭、瑞典等國均相當普遍運用。因此，政府可以考慮補助大規模競賽，鼓勵業界投入創新；或由政府提供主題，企業參與競賽勝出者，政府予以補助或提供採購契約，以利其發展；此外，亦可以考慮補助建立產學合作平台，學生參與競賽得獎後，與業界合作商品化。

4.需求面政策和供給面政策一樣重要，可以透過政策設計來激發服務創新：

需求面創新如R&D採購、政府採購創新性的產品與服務，政府外包服務，或政府鼓勵國人採用國內的服務，以及技術、產品規範的建立等，在OECD國家開始採行來協助國內的服務創新，值得正視。

5.跨部會協調及分工整合是服務創新推動的關鍵：

服務創新最容易產生系統性的失靈，尤其是涉及跨部會、跨領域的協調。因此，鎖定若干重點服務業，透過層級較高單位的協調整合，才能突破法規、協調上的束縛。以英國為例，工商產業部負責媒體、運動休閒及創意產業的政策研擬，未來台灣如何加強跨部會協調，甚至透過組織改造來加強事權統一，有其必要性。

6.舉辦競賽並以政府採購來獎助得獎廠商之商品或服務

政府採購具創意商品或服務為服務業創新政策的重要一環，目前正在立法院審議之「文化創意產業發展法」第29條亦設計有「優良文化創意產品或服務鼓勵採購」之內涵。第28條則建立「優良文化創意產品或服務之評選」作法。因此，未來商業司之「服務業創新研發補助」計畫中，亦可提出一定比率經費舉辦評選，政府再以一定比率經費補助得獎廠商之產品或服務，或優先採購其產品或服務，或以10%的溢價，採購其產品或服務。