博弈開了門 接著怎麼走榮佳企業推廣組組長 陳羚螢

爭議性極大的「離島博弈條款」終於在元月三讀通過,20多年來的正反辯論,還是讓離島博弈「除罪化」,從立法完成到訂定休閒綜合園區管理條例立法以及辦理公投,至少還要兩、三年時間,對國人究竟是好還是壞,還有研討機會,大家不妨仔細思考未來要怎麼走,才能兼顧經濟利益又能儘量避免弊端叢生,否則一頭熱只著眼於金錢遊戲帶來的經濟利益,而未加防微杜漸可能之危害,恐怕情勢發展將漸趨不利,更嚴重的話還將損及國家根本,實不得不慎重以對。

現況說明

立法院三讀過關的「離島建設條例修正案」,規定離島居民有效投票數超過二分之一,開放國際觀光旅館可附設觀光博弈業,並排除適用刑法賭博罪章規定。是否開放博弈目前正遭遇兩大問題,如果能獲得解決才有繼續發展的可能,不然縱使博弈條款通過仍將無以為繼。首先是台灣內部問題,因為博弈產業是非常複雜的產業,台灣以往並沒有管理經驗,繁複的各個環節不單單是飯店管理而已,尚牽涉到治安(黑道介入、吸毒、色情、洗錢。家庭和諧)等,幾乎可確定必定會衍生的困擾,拿意願來說,政府擁有最大管理權責的內政部並不希望成為主管機關,而交通部觀光局亦興趣缺缺,沒有單位敢碰這個「燙手山芋」,「最好離我遠遠的」這種心態,必須靠行政院長劉兆玄出面統合協調才行。其次外部問題是國際大環境仍然不佳,鴻海集團總裁郭台銘最近指出「最壞的情況還沒開始」,多位企業大老認為至少還需一、兩年時間景氣才會落底,然後以相當緩慢的速度回升,大家都知道企業界對景氣好壞的掌握度最厲害,接單數量最能真實反應經濟現況,連他們都抱持著悲觀的看法,那麼如何能期盼景氣能很快地從壞轉好呢?景氣若好,賭場才有客源,而澳門賭場賭客超過五成為大陸人,超過三成是香港人,若國際賭客來得少,大陸政策又時常改變,台灣必須面對來自澳門、新加坡及香港賭場的競爭壓力,花下鉅資於澎湖等離島興建國際級飯店,恐怕不免落入要觀光客沒有、要財源也沒有的「人、財兩失」窘境,國際級投資者是否還有意願便成了大疑問!

政府立場

西元兩千年時,首次有賭場財團負責人(威尼斯人集團總裁Anderson)進入總統府和時任總統的陳水扁見面,陳支持在離島觀光飯店興設賭場。隨後馬總統於競選期間參加澎湖舉辦的「博弈與直航的展望」座談會,會中直接表達支持之意。澎湖地方對發展博弈一直有高度興趣,相關議題自1993年起即延燒迄今,財團法人更是極力奔走,還拉攏當時立法院長劉松藩參加公聽會,各界共同探討澎湖設置觀光賭場的可行性。等到民進黨執政,謝長廷原意打算支持博弈條款,但因黨內反對而作罷,蘇貞昌擔任閣揆時,指示經建會研究在「觀光發展條例」加入博弈條款,但是由於爭議迭起,最終也是胎死腹中。經建會主委陳添枝說,台灣未來不會有博弈產業,只有觀光為主的小區塊附設博弈,欲推動的是觀光產業,而非類似澳門或賭城等類型的城市型賭場。賭場管理機制可從3P(產品product、場所place、玩家player)方向加強管制,儘量降低興建賭場產生的負面影響。台灣不是開放博弈產業,是為了吸引國際級投資者,同時引入各國觀光客有更大誘因。其實要不是馬總統宣示要實踐競選時的政見,否則博弈條款能否過關仍在未定之天。行政院傾向於先從一個離島開始試行,去年七月委託調查全國民意趨向,結果有34%贊成、10%有條件贊成、37%反對,44%對37%差距並不甚大。

學界看法

多年前國際大廠拜耳有意來台投資設廠,因為政府尚未完成與地方溝通程序便決定了設置地點,隨即招致地方強大反對聲浪。學者認為此次對於博弈案絕對不可再犯同樣的錯誤,否則外資寧可轉向其他國家或地區,也絕對不會考慮在台灣開賭場,否則三天兩頭看見拉白布條的反對者擋在大門前怎麼受得了。學者建議若將博弈和運動彩券設立專責單位管理,將博彩產業與觀光結合,運用綜合開發方式,考量地方特色,透過公正、公平、公開評選程序,選定最適合設立的地點,則地方的阻力會最小,國人接受度會最高,外資投資的意願也會大為增加,台灣經濟實力也才能夠增強。學者也建議應參考新加坡的設立經驗,訂定出完整配套措施,來確保興設賭場對經濟有真正效益。

設置賭場問題在新加坡經過多年討論,直到2005年四月由總理李顯龍宣布將設立兩座綜合度假城,從宣布伊始,新加坡房地產開始蓬勃發展,金融業亦展現出新氣象。反對派意見想當然爾絕對不會缺席的,新加坡當局提出成立預防嗜賭理事會,要求進入賭場的本國人必須繳費,家人如有嗜賭成性者,可向防範嗜賭理事會申請禁止進入賭場的命令。當局還在媒體廣泛宣導賭博的壞處,還製播連續劇希望加深民眾對反賭的心理建設,避免因開放賭場導致社會付出過高成本。

從經濟角度來談開放博弈的目的,無非是希望充裕稅收、繁榮經濟,因此學者建議一定要以簡易模式從重課稅。拿美國、新加坡經驗來舉例,博弈產業的課稅項目包括:菸酒稅、銷售稅、關稅、所得稅、娛樂稅等,我們也可效法這種做法,將龐大的稅賦用於建設及社會福利用途。賭場裡每筆資金流向都要以有效的課徵技術加以掌握,還應避免產生爭議,同時負面影響降至最低,如此一來,開放博弈才能達到最佳的利益。

爭取開辦者眾

依據法令規定,澎湖、金門、馬祖、蘭嶼、綠島等離島都可申請發展包括博弈在內的觀光業,惟必須符合兩大前提:當地居民同意、招募到國際級的投資者。爭取開辦博弈最積極的澎湖,因一年受東北季風強烈吹拂之影響,長達五個月沒有觀光客駕臨,可以說是百業蕭條,冷清的市況必須仰賴另半年的收入勉強維持生計,縣政府推動的目的就是想提供不受天候影響的場所,吸引喜歡賭博的觀光客前往,藉以充裕地方財源。澎湖縣府預估開辦後每年可產生稅收37.5億元,澎湖可獲得22.5億元,並可創造一萬個直接和間接工作機會,民眾多了工作機會,地方政府也能有更多稅金可用於建設。

但是地方強烈反對聲浪一直不停,有人掏腰包自行印製「反賭場手冊」,幾個「反賭聯盟」要求政府不能一味告訴民眾好的一面,應該將負面影響詳加說明,任何宣導會都必須邀請反賭聯盟參與。反賭團體指出,博弈產業不能因為對經濟有利就全面開放,負面影響將使澎湖治安敗壞、犯罪率增加、離婚率激增,甚至自殺率都將高居全台之首,發展博弈事業將賺了一元卻付出好幾塊錢的社會成本。民國92年底,澎湖曾舉辦過一次博弈諮詢性公投,結果同意票數佔有效票的57%,對於幾年前的這個結果,反賭團體說當時離博弈要上路還久得很,投票率僅有兩成,民眾不需要急著表態,民眾對博弈事業的負面影響認知還不充分,現在若重辦一次公投,結果未必就會如同上次偏向同意的結果。還有一點決定博弈是否可行的根本性關鍵因素,是澎湖民眾的職業身份以軍公教和退休公務人員為主,他們的收入相對比較穩定,並非受天候影響很大的商業從業者,他們想要的是塊如同廣告詞形容的「人間樂土」,而反對犯罪充斥、社會風氣淪喪的環境,只要公投一舉行,這全關鍵力量必定會傾巢而出投下反對票。

台灣有意開辦博弈的地方還有綠島,去年綠島鄉代表會曾進行全島問卷調查,著眼於經濟帶來的利益,「只要賺錢先有收入」就是當地大多數人的看法,因此問卷調查拿下超過八成的贊同票,就居民而言,先顧好肚子是第一等優先大事。不過鄉公所定下但書,要求優先僱用當地人,還要做好生態維護,否則只有財團賺了錢卻糟蹋了綠島這塊美麗的土地。相對於綠島的強烈歡迎,蘭嶼相反地表示嚴正反對,認為除了博弈之外,難道沒有更好的振興經濟方法了嗎?當地旅館、民宿業者都認為綠島腹地極小,根本不適於發展博弈事業。

金門縣府、會都肯定博弈條款的通過讓金門多了個選項,尤其在駐軍大量減少和經濟不景氣時刻,金門更需要這樣的機會,當然是否同意仍須由住民公投決定。高雄市政府也已經備妥「高雄--旗津聖陶沙計畫」,市府研考會超過半數委員贊同在旗津設立博弈產業,但要取決於中央對旗津的認定。「高雄--旗津聖陶沙計畫」預計引進先進交通系統,可能興建跨港纜車或海底隧道,將旗津定位為海洋樂園,引進主題樂園、文化藝術表演團體和旅館業者,與當地古蹟相結合,開發多元化的休閒遊憩環境。至於旅館附設博弈事業,則可設置於旗后山一帶的一公頃範圍區域內。

有意爭取設立博弈特區的地方還有台中市、屏東小琉球、桃園縣、苗栗縣、彰化縣、南投、雲林、嘉義、台東等地,現任台中市長胡志強不反對中央先從離島試辦,再推動開放本島縣市的方式,但希望本島有和離島相同開放的機會。台中市府已經選定高鐵烏日站旁「鎮南休閒專區」,規劃地點交通適中,附近必要的相關設施比如飯店、旅館、餐廳都具備,從外國博弈集團參訪後都對台鐵烏日鄰近表示滿意。胡志強對媒體表示博弈是地方發展的方式之一,他願意表示支持。小琉球行政區隸屬於屏東縣,縣府認為小琉球幅員不大,與台灣本島一天便可往返,開放博弈的條件比澎湖更好。當地觀光客不多,受限於地方小又沒有什麼美景可遊覽,一向無法留住觀光客的腳步,只有少數游泳、潛水者會前往。當博弈成為大眾談論的重要話題後,小琉球地方人士也躍躍欲試,居民說從東港搭船前往只要半小時就可抵達,現在又有了大鵬灣風景遊樂區完備的遊樂設施襄助,地方已經具備開展博弈的條件,希望中央不要把小琉球給遺忘了。

他山之石

「威尼斯人」賭場富麗堂皇的建築

國際博弈集團前幾年在澳門、新加坡斬獲甚大,日夜燈火輝煌、人車雜沓,顯現好一番繁榮景象,其中澳門收益曾達到賭城三家最大賭場的營收總和,世人都驚嘆賭博財是如此的好賺!但是好景不長,次級房貸風暴興起及金融海嘯發出驚人的威力,大型賭場業績急速萎縮,大陸政令多變使澳門來客數急遽降低,採取的嚴格管制措施使得澳門賭業露出大蕭條景象,「威尼斯人」賭場的工作人員甚至比賭客還要多,硬體擴建計畫全數暫緩,終於不免走上裁員一途,賭場老闆的身價亦大幅度減少。大陸當局對內地民眾前往澳門自由行步步緊縮,首次拿護照到澳門旅遊停留期限從14天縮減為7天,第二次過境澳門而未前往他國者僅能停留兩天,第三次起拒絕內地民眾入境。亞洲民眾對賭博興致甚高,一般的形容詞就是「賭性堅強」,澳門賭場來客超過五成是大陸內地人,大陸以政策限制了民眾前往,當然等於是掐緊了澳門賭場業者的脖子,姑且不管大陸當局腦中打的是什麼算盤,反正結果就是賭場唉唉叫。

全程參與新加坡發展博弈產業的重要顧問之一的美國內華達州立大學新加坡分校校長(Andy Nazarechuk)日前接受媒體採訪時說,博弈是觀光的一環,主要目的是吸引觀光客來台灣旅遊,觀光絕不能僅靠賭場,一定要有整套完善的配套措施。他認為景氣有循環性,目前景氣不好是短暫的,賭場靠著精實人力、削減開支後仍然有很好的獲利,澳門金沙和威尼斯人賭場即為一例。台灣與澳門、新加坡有所不同,澳門人口50萬、新加坡人口400萬,但台灣有2,300萬人,在人口、土地面積和天然資源等方面,台萬擁有的條件都比澳門、新加坡強得多。國際投資集團評估設置賭場地點的標準有三:基礎設施、民眾支持度、天然資源的多寡,只要符合這些條件,開了國際標便能吸引他們前來投資,而且要做就要做全世界最好的。

不能走錯的一步

台灣談論是否要開放博弈已經談了20多年,因為顧慮民眾觀感及負面影響所以一直懸而未決,如今已經通過離島建設條例,賭場的設置看來很有可能落實。原本我國在猶疑過程中已喪失博弈先機,澳門、新加坡搶先一步早已經興建賭場並開始營運或正要營運,不料金融風暴突然重擊全球,大陸當局對國際博弈集團有所不滿,我們原已經失去的商機一下子又蹦了出來。大陸方面開放民眾「個人遊」,官員和富豪爭相到澳門「旅遊」,其中引爆出亂花公帑弊端,國有企業腐敗之嚴重立刻引起大陸高層重視,再加上四川汶川大地震捐款名單未見澳門賭場,大陸高層火大錢都被國外財團賺走而沒有回饋,以一紙命令限制民眾前往澳門次數,大大影響澳門賭場的來客數,營收一落千丈不說,預定的擴建工程幾乎全數喊停,多餘的員工人力也面臨裁員命運。

許多人心中編織的美夢是將開放博弈等同於經濟發展,而經濟發展就等於是財源滾滾,然而拚經濟並不是說開了賭場就有毫不間斷的賭客上門,也不是說開設賭場便必定能為國家經濟發展提供極大助益,天下沒有「必定」的事,倘若有,就不會出現次級房貸和金融海嘯等問題。大家可以思考一下,萬一景氣仍然不前,我們此時投下巨額資金用於興建飯店,會不會肉被別人吃了只剩下湯?會不會國外投資集團見情勢不好,反正附近地價已經炒高了,索幸當個炒地皮者拍拍屁股抽身了事?有希望、有願景是好事,但如果一味沈醉於柏拉圖式的美夢中,卻忽略了現實應思考的陷阱,恐怕將陷入無以自拔的泥沼!西元2000年時網路逐漸泡沫化的情景,大家應該記憶猶新,當時很多人緊跟著腳步開設網站,滿心以為網站一開就等著鈔票入帳、便能立即賺大錢,結果一堆人非但沒賺到錢反而大虧了老本,現在開放博弈會不會是同樣的翻版呢?

相信大家都能體諒澎湖民眾期盼開放博弈的心情,終究一年只有約半年才能接待觀光客,真的很難談到有什麼遠景可言,從事商業的民眾收入遠比台灣本島居民少得多,他們期望靠博弈挽救荷包、活絡經濟的想法可想而知,但是醜話說在前頭,可能的危害亦必須事先設想,開放博弈有如兩面刃,不是對經濟有益、增加就業機會,不然就是帶來無窮無盡的負面災害,政府和大眾應該衡量各層面因素,追求利益極大化以及危害最小化。「好的開始是成功的一半」,博弈產業的推動在台灣還屬頭一遭,必須要小心謹慎踏出這一步,而且是不容錯失的一步。