WiMAX服務對於視聽產業的影響(Part II：歐盟影音服務管制之變革 )國立清華大學科技法律研究所教授兼所長 彭心儀 國立清華大學科技法律研究所研究助理 呂書賢、邱懷祖
歐盟現行視聽媒體服務規範架構，關於傳統廣電媒體之規範，依據1989年所制訂的無疆界指令為之，而新興影音服務之規範則以電子商務指令、各國法規及自律規範並行的方式為之。近年來，歐盟基於傳播媒體及基於新興科技發展、平等原則及基本重要價值之保護，積極推動電視無疆界指令的修正。2005年12月13日，歐盟資訊社會及媒體委員會（Information Society and Media Commission）提出了電視無疆界指令的第一修正版本。之後於2006年11月13日，廣納多方意見之後提出第二修正版本，且為了配合指令涵蓋範圍的擴張，預計將指令的名稱改為「視聽媒體服務指令」（Audiovisual Media Services Directive），以使其名實相符。歐盟議會旋即於同年12月13日一讀通過，隨後委員會將其稍作修正於2007年3月19日及4月16日提出最新版本，於5月24日由歐盟議會及歐盟理事會經政治協議（political agreement）再行修正，希望能在2007年底通過新指令，並於2009年底全面實施 。
新的指令最重要的不同點在於，本來僅以傳統廣播電視媒體業者為管制對象範圍，擴張至與傳統影音內容提供者「類似」的視聽媒體服務業者，其中再依控制程度的高低，區分為線性服務及非線性服務，分別予以不同的管制密度。然而，此一修正受到英國政府及產業界及大眾媒體學者方面的反對，認為此舉將阻礙創意及其他國家的投資：且現今人民已有多樣化的選擇，在業者自行發展的自我管制或共同管制規則下，競爭已屬蓬勃，再強加新的共同管制架構於其上，徒增麻煩及反競爭之效果而無實益。
以下即就此修正前之基本架構與新指令提出的背景及原因作一簡述，並說明其中所採的新分類標準：線性及非線性服務之意義、區別實益及所生爭議為何，並從各界所提出的反對意見對此一新指令作一番檢視，從中探求本研究的主要關懷：影音內容管制的範圍、方式及其正當性。
2.1 修正前的規範架構-廣播電視與新興服務雙軌制
2.1.1 廣播電視服務提供者之規範架構：1989年電視無疆界指令89/552/EEC（TV without frontiers Directive）
歐洲此一規範歐盟內部廣播電視的指令產生，其中重要的推力為廣播電視產業的興盛。1984年以降，由於電視和無線電廣播蓬勃發展，西歐的民營電視台和無線電台大增。由於廣播訊號不限於國界，而各國對於視聽法規規範並不相同，加上當時歐洲對美國的視聽貿易呈現巨大的貿易逆差，歐盟因此以促進電視傳播的自由流通及保護歐洲視聽作品為目標，以電視廣播節目服務提供者為對象，提出了「電信媒體及資訊科技整合綠皮書」，隨後便以此為架構，於1989年制訂電視無疆界指令（Television without Frontiers Directive），期望廣播電視服務業者因此獲得更多的閱聽者，而歐洲人民對廣播電視業者及內容的選擇亦增加，彼此形成雙贏的局面。1997年，因應視聽產業的快速發展，例如電視購物、廣告贊助，並意識到保護未成年人及促進歐洲文化產業的需要性，曾進行過一次修正。
就一般條款及管轄權規定而言：指令要求各國必須消除電視廣播法規的歧異，一則便於會員國間執行法令，再者確保電視廣播訊號能自由接收且再傳輸，但仍允許各國因特定目的而自行適用更嚴格的法規 ；而營業總部所在地、業務決策地、節目播放經過地、最重要活動執行地等之各國有管轄之權利，各國得使用較嚴格的法規規範本國產業，但不得以此規範另他國產業。
就保護歐洲文化而言：指令要求公眾能自由接取廣播節目，而接收各種對社會有重要意義的訊息；也要求透過保留10%時段予歐洲文化節目、限制外資資金比重等方法強化視聽產業的競爭力。從公眾與產業兩方面著手，以達成文化多樣性等重要利益。
就保護公眾利益而言：指令針對電視廣告、購物、要求贊助等資訊，要求不得節目化、必須有時段限制、不得有宗教或政治信仰的歧視等；而為了保護未成年人的利益，指令以色情或暴力為例，要求可能會「嚴重損害」未成年人發展的節目應禁止，若為可能「有害」未成年人的節目，即使未鎖碼，也應有警告標示。截至目前為止，此一指令為規範傳統廣電媒體的基本架構。
2.1.1 新興影音服務提供者之規範架構：電子商務指令（E-Commerce Directive, 2000/31/EC）、自律機制與其他規範並行
1989年之後，隨著科技的發展，提供電子通訊傳播的業者（E-communications providers）紛紛發展創新的內容服務，以因應消費者對個人化內容的需求，例如網頁串流（webstreaming）、互動式數位電視（interactive digital television）、行動電視（mobile TV），這些新興服務與商業模式的迅速發展滿足了消費者的想像。由於無疆界指令制訂當時並沒有考慮到可能的其他視聽媒體服務，或認為尚無管制必要性，此部分的服務並不受無疆界指令的規範，而由2000年所新制訂的電子商務指令對這些網路影音服務，統稱為資訊社會服務（information society service） 而加以規範、再輔以歐盟消費者保護和各國法規中之規範，主要交及於未成年人的保護（protection of minors）、廣告限制（advertising）、對媒題的回應權（right of reply）等議題。
另外根據1998年歐盟議會青少年議題之報告（European Council Recommendation on Minors of 1998）顯示，提供電子通訊傳播的業者已致力於建立自律機制（self-regulation），例如訂立行為守則（codes of conduct，CoC）、簽署與公共政策議題相關的共同管制文件（co-regulatory instruments）。舉例而言，包括規範英國VOD的the UK Internet Watch Foundation’s code與規範義大利網路服務的the Code of Conduct for Minors’ Protection，皆證明在各會員國間已實施自律機制 。
因此，目前新興的視聽媒體服務，未有統一的法規加以規範，而是電子商務指令、各國相關法規及業者自律機制等規範並行。
2.1 視聽媒體服務指令草案（Audiovisual Media Services Directive）提出之相關議題
2.1.1 舊指令之不足
2.1.1.1 新興科技之發展
由於原始的電視無疆界指令制訂於1989年，當時被認為需要受到規範的重點範圍應該在衛星電視之服務，因為當時僅有衛星電視能提供跨國界的內容傳輸，且當時各歐盟會員國境內至多僅有三至四個電視頻道，有線電視業者不多，網路影音內容亦不發達。因此，當時的指令乃以衛星電視為主要範圍架構其管制方法及管制密度。
然而，此一情形隨著資訊科技的蓬勃發展幡然改觀。網路影音內容蓬勃發展，新科技發展下亦產生不少新的影音內容提供方式，例如網路電視（WebTV）；互動電視（interactive TV），加上數位匯流之趨勢，使許多資訊即使在不同的傳輸管道中，仍得提供相同或類似的影音內容或語音服務，或互相傳輸，與傳統的廣播電視及電信業者互相競爭（例如IPTV及網路電話的發展），此一發展顯然非當時所能預見，亦無法為當時的指令完全涵蓋。
除了「範圍」之擴張，「消費者與影音內容的互動模式」亦不同於往日。除了單向模式之外，互動電視如隨選視訊（Video on Demand, VOD）可由使用者決定何時開始觀賞，而不像傳統廣播電視處於被動的地位，此種模式的產生，同時可能會影響到管制密度及管制的正當性，歐盟認為應有加以區別之必要。
此次歐盟制訂修正版本主要目的，在於以一個更為彈性及概括的整體規範，建立最低標準，不論未來科技發展或消費者與市場間發展出何種模式，皆可加以適用，不需頻頻修正，在明確的法規之下，新進業者明確的瞭解其應遵守的義務為何，亦可降低參進市場的成本。
2.1.1.2 相同內容管制密度不同
如前所述，許多不同傳輸管道皆可提供相同或類似於傳統電視影音內容的同時，競爭法的問題即浮上檯面。假設管制誠屬必要，那麼管制範圍的界定，管制寬嚴的取捨毋寧是另一個重要的爭議問題。基於平等原則之要求：等者等之，不等者不等之，哪些部分屬於與相同或類似於電視之影音內容而應該納入新指令的範圍內；哪些部分又與其本質上有其差異性，而不應該涵蓋進來？劃分標準的不當不但會影響到競爭秩序，管制範圍如涵蓋過廣，在與「影音內容」相牽連之下，會有過度干涉人民言論自由基本權之疑慮發生。
基於平等原則的考量，現今的管制模式顯然有其不周全之處。許多提供相同或類似內容的服務提供者，與傳統傳播媒體業者受到的管制密度大不相同。其中一部分或可以消費者對內容的篩選或控制程度來正當化，詳言之，由於新興的媒體有一部份採取互動模式，消費者對之有某種程度的決定權與篩選權，可決定是否收看及收看內容，因此給予程度較低的管制尚有理由，但是，仍然有一部份是與傳統媒體相同模式，卻不受相同管制之情形，甚至，有些基本價值不應區分消費者是否對之有控制可能性，皆應加以維持，此部分即為第三個目的-基本價值之保護所著重之重點。
基於促進平等原則的實現，及健全競爭機制，對傳統影音內容提供者及新興影音內容提供者提供一個公平的競爭環境（level playing field），使歐洲整體成為一個有競爭力的有機體。
2.1.1.1 基本價值之保護
對於未成年人的保護、文化多元性、媒體多元化、對種族及宗教仇恨之抵制等原則，具有普世性及本質重要性，從1989年第一版本的無疆界指令以來，已經明確揭示這些原則是歐洲在內容管制上所設定之「最低標準」。因此，不論是以前的指令或修正版指令，只要在其規範範圍內，便應受其拘束，不應該再區分消費者對之控制程度高低而有差別。即使是新版本中的「非線性服務」（non-linear service，消費者對之有某程度的控制與選擇權），對於上述的重要價值，雖各國亦對之有內國法管制及電子商務指令的適用，但各國管制方式及密度皆不一致，增加了非線性服務進入市場的障礙、查證成本與遵守不同標準所增加的成本，如果能建立一套統一標準，對於市場競爭將有促進效果，因為此後欲參與歐洲市場僅需遵守一套標準即可。
2.1.2 新指令之提出管制分類-以線性/非線性為區別標準
關於何種服務為本指令的規範對象，根據歐盟議會與歐盟理事會於5月24日所提出的最新版本視聽媒體服務指令 第1條a款，本指令所適用的客體為視聽媒體服務（audiovisual media service），其定義為：
「藉由電子通訊網路，以提供資訊、娛樂或教育大眾節目為主要目的，並對於所提供的節目具有編輯責任之媒體服務，包括廣播電視、隨選服務及/或商業視聽通訊（分別定義於c款、d款、e款及f款）。」
其中電視傳播為本草案所稱的「線性服務」（第1條c款），而隨選服務則為「非線性服務」（第1條e款）。
2.1.1.1 線性服務
依照本草案第1條c款，線性服務（linear service）係指「提供經排定之節目，供使用者同時收看之服務」。
線性服務服務提供者端享有對節目安排及內容之壟斷決定權，由廣播電視業者提供，並以事先排定的節目 供收視戶收看。此類業者對於節目的內容及順序有壟斷性的決定權（push content），使用者僅能選擇是否收看，無法選擇何時或收看何種內容，也因為節目由服務提供者排定並不間斷的照節目表播放，故稱為「線性」服務。
2.1.1.2 非線性服務
第一條e款之隨選服務為非線性服務（non-linear service），係指「由服務提供者提供其所選擇節目之目錄，以供使用者選擇是否收看、何時收看之服務」。
使用者可自行決定收看時間及收看內容（pull content），例如隨選視訊服務（video on demand）、隨選新聞（news on demand）、隨選運動節目（sports on demand）或手機下載內容之提供（downloadable audiovisual content for mobiles）。簡單的說，非線性服務為使用者享有選擇接受資訊的自由，可在服務提供者提供的數種節目中，決定收看何種影音內容及何時收看。
在修正前，此種隨選服務並非完全不受規範，而是由歐盟的電子商務指令規範之，但由於此一指令允許各國因公共政策而有不同的裁量權，並非一個統一的規範架構，因此歐盟此次修正擴張了以往的電視無疆界指令的適用範圍，使之除了線性服務以外，亦包括新興的視聽影音媒體服務，以一個更廣闊的概念，重新定義應受規範的影音內容。
2.1.1.3 商業視聽通訊
第一條f款之「商業視聽通訊」是一個概括條款，受本指令規範之業者，必須限縮於「利用視聽通訊，直接、間接宣傳商品或服務，以獲取經濟上利益或商譽的宣傳為目的」的業者。增加此一概括條款的是為了回應草案於2005年底草案剛提出時，許多人對指令的範圍是否包括非商業性質的個人網誌或網路上非以營利為目的視聽內容產生疑義所為。
此一條款具有兩個功能：第一，釐清功能：確定指令規範的對象僅及於商業性質的通訊服務以摒除外界日前對於其可能箝制一般人民言論自由過甚或將對網路內容進行管制之疑慮，並依其內容是否有商業或大眾傳播媒體成分為區別標準，將管制範圍限縮至與傳統影音內容相似的商業經營者；第二，概括條款：只要具備商業性質，即受規範，不論是否符合於線性服務或非線性服務的定義。在第一條的定義中，例示了數種較為重要的商業視聽通訊類型，例如電視廣告的提供（television advertising）、電視節目贊助（sponsorship）、線上購物（teleshopping）及產品置入性行銷（product placement）等等，置於第一條以下(g)、(i)、(j)、(k)等款。
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2.1.1.1 線性/非線性服務的區別實益
新的指令將之區分為線性及非線性服務，乃為了貫徹平等原則及普世價值，將相等及類似的服務業者涵蓋進來同受管制，在廣義的媒體服務之概念下，根據前述的分類，將其依消費者控制程度及對社會影響力區分為兩類，並給予不相同的管制密度：
(1) 線性服務業者：即電視廣播業者（Television Broadcaster）；為1989年以來之電視無疆界指令所涵蓋，基於其對社會的影響性及壟斷性質，受到較高程度的管制，亦即，除了普世價值的保護之外，指令第三章以下關於應保留10%給歐洲自製節目之保護等等文化層面的規範，規範對象僅限於電視廣播業者，不及於隨選服務提供者。
(2) 非線性服務業者：即隨選服務提供者（On-demand Service provider）；此類隨選視訊服務業者本非電視無疆界指令之規範範圍，而係為了貫徹平等原則及基本價值充分保護而納入。但是在性質上，非線性服務使用者具選擇權，對社會的影響不若線性服務，故除了保護未成年人，廣告管制，禁止仇恨及反宗教言論等普世價值以外，皆不受管制，以避免對業者課與過多的限制。
歐盟將視聽媒體服務區分為線性及非線性服務之原因，在於兩者之間有其本質上的差異性，而應該有管制密度上的差異，亦即，線性服務應該受到較嚴格的管制，隨選服務等非線性服務則受到較低密度的管制。而之所以能將兩者區別對待，其本質上的差異性，可分為使用者對內容的篩選權強弱及對社會的影響兩方面觀察：
(1) 使用者對內容的控制篩選權（user choice and control）
如屬線性服務，電視媒體業者對於內容有順序編排與決定播放時間之權利，屬單向、一對多（one to many）之關係，使用者僅能在電視媒體所安排的節目框架下被動的選擇看或不看，針對內容的選擇，無置喙之餘地而全由廣播電視業者單方面決定（push content）。因此，對於此類傳統業者，應課與較高的義務。
反之，非線性服務具有互動（interactive）性質，使用者可在服務提供者所提供的節目選單（catalogue）下選擇其所偏好的特定節目，並可決定何時收看，不受到服務提供者端的制約，因此，使用者對於內容既有選擇的權利（pull content），對於服務提供者課與的義務自可降低。
(2) 對社會之影響（likely impact on society）
在線性服務之情形，因為廣播電視業者對內容有壟斷性的決定權，此類媒體又是一般人日常生活每天必然接觸的一部份，不論是成年人抑或未成年人，只要一打開電視或廣播，可能隨時會暴露在這些內容之下，而「被迫」對此類內容加以觀看，無法篩選，這些節目如果有影響社會風俗或青少年身心健康的可能，對社會影響力顯然較大。
而非線性服務，使用者可自行決定是否收看及收看內容，在節目內容播放前，需要使用者的「主動」介入（例如加以點選或是輸入資料），加上此類服務，通常可用其他方式來保護某些內容不被不宜接觸之對象觀看，（例如要求使用者輸入年齡或其他資訊以資判斷），與前者相較之下，對於整體社會的影響力相對較小，管制之正當性較低，採取低度管制即可。
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2.1.1.1 適用本指令的服務型態
由於管制密度的差異，是否為本法所稱的視聽媒體服務即成為重要的問題。目前許多新興服務究屬線性服務、非線性服務抑或兩者皆非？根據歐盟的標準，除了抽象的條文與定義外，歐盟也根據平台與服務的差別，以列表的方式說明之線性服務（分成傳統電視及Pay-per-view兩種）與非線性的隨選視訊服務，於各個平台上可能或已存在哪些服務型態。
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2.1 對於新指令之反對意見
如前所述，此一指令依照使用者對內容的選擇權強弱，作了線性服務與非線性服務的區分，分別賦予不同的管制密度，但是對於線性服務與非線性服務之界線，以及哪些新興的視聽服務應屬於非線性服務，皆有模糊地帶跟討論空間。模糊地帶的存在造成規範的不確定性，對於此一指令所欲達成的效果亦有所損傷。
在對於此一指令表示疑義的各方意見當中，當屬英國廣電主管機關Ofcom （Office of Communication）與英國產業界（以英國高科技產業貿易協會Intellect及寬頻相關業者組成的Broadband Stakeholder Group（BSG）兩個團體為主 ）反對最力，這些意見從競爭法與法律明確性之角度思考，並提出他們認為新的指令在說理上不足之處；另一個思考方向係由歐洲傳播媒體學者所提出，對於新指令的適用可能對人民的表現自由造成侵害表達關切，以下整理歸納各方的意見，分為區別標準之明確性、重複規範之必要性、競爭法議題及言論自由的保障四點加以說明。
2.1.1 區別標準之明確性
在舊定義不敷使用，新的定義又尚未出現或處於爭議狀態時，在以法律或指令等有拘束力的規範制訂時，常陷入兩難的處境：陷入要將新的管制範圍明確定義以避免可能的爭議，抑或以概括的方式加以定義，保持彈性，以使各國能依照實際情況彈性調整，避免制度過於僵化的抉擇。通常認為，相近的服務應適用相同的規範，由此可推論出「與電視相近的服務」（TV-like services）應適用廣播電視法規來規範，但前提是，何謂「與電視相近的服務」？如何定義？是值得關心的重點。
英國的The Lords European Union Committee認為，這些欲納入管制的服務其實並不相同，但在指令修正的版本中，傾向於將所有的媒體如同電視一般地管制，這將對現在及未來造成嚴重的影響 。
2.1.1.1 線性服務與非線性服務分類的模糊地帶
表面上依照新的指令的定義，線性服務與非線性服務似乎可截然加以區別，線性服務為依照表定時間順序播放節目的媒體，而非線性服務解釋為依用戶需求可隨時取得節目內容；但這樣的分類方法並不能適用於部分新興的媒體服務。舉例言之：
(1) 雖為線性服務，但在表定的同一時間內播放多種節目，用戶可從中選擇想收看的內容；
(2) 雖為非線性服務，但係由廣播業者向內容服務業者要求取得內容，儲存於廣播業者機房，再傳送給用戶；
(3) 雖為非線性服務，但基於保護未成年人的目的，某些內容不能隨時收看。
2.1.1.1 標準不明確可能造成的後果
區別標準的不確定性將減少業者投資；新影音內容服務的減少，便無法購買寬頻設備以服務消費者。指令的延伸也會減緩歐盟境內無論固定式或行動式寬頻服務的推出，因為相較於其他地區，這些服務業者對於是否會被規範以及潛在營收的是否可能減少等因素接無法掌控，因此可能減少歐盟境內投資寬頻的誘因。而視聽內容服務的競爭減少，將減少消費者購買設備以接取寬頻的可能，事實上最終是消費者無法享受到更新更快的服務，且定義如果過於概括模糊，在適用上必生爭議，指令將難以適用。
2.1.1.2 定義不明確的危險性
應該注意的是，在具有法效力的規範中使用模糊的定義是危險的，模糊的定義留給管制者可以擴張解釋的空間，也因此使受規範的客體喪失判斷是否符合其定義的明確標準。因此，會產生反對者所論述的「業者可能因此放棄在歐洲投資的意願」的疑慮。
指令中線性及非線性服務的分類，以使用者對內容的互動強度分為傳統的線性服務及隨選的非線性服務，看似明確，實則其中仍有模糊地帶，修正後的版本，為了摒除外界日前對於其可能箝制一般人民言論自由過甚或將對網路內容進行管制之疑慮，限縮於「以之直接、間接宣傳商品或服務，其目的在於獲取經濟上利益或商譽的宣傳」的業者，始受指令規範，何謂「間接宣傳」？其目的如何認定？是否以確實獲得經濟上利益為限？解釋上都有游移的空間，也是將來管制機關可能加以利用的空間，不應忽視。
2.1.2 重複規範的必要性
正如本章一開始的敘述，在現行架構下，新指令要納入規範的非線性服務並非不受規範，電子商務指令、各國相關法令及業者自律機制已建立了歐盟內部跨國提供隨選服務的基本市場規範架構，在服務提供者所在地原則的規範之下，提供全歐電子通訊傳播服務。因此，雖然歐盟執委會認為提起視聽媒體服務指令是為了建立歐盟內部新興影音媒體服務的市場；但事實上並沒有重複建構一個已經存在且沒有重大瑕疵的新規範架構的必要。
2.1.2.1 不同面向下的思考
英國Ofcom認為，延伸指令的規範及於非線性服務與新興線性服務（如Internet TV、mobile TV）的應用，是為了使市場內部需求更完整，歐盟境內各國若有需要可以藉此取得該內容服務。 然而問題就在於，歐盟現存的電子商務指令已有同樣的功能，而且能保證資訊內容的自由流動。故Ofcom認為並無必要將指令延伸做討論，因為兩者功能相同。即使延伸TVWF指令的規範，但這個指令影響的範圍僅及於歐盟成員；然而這些新興內容服務產業，如以網路為基礎便是全球性的產業，TVWF指令的延伸仍以歐盟此單一市場而為規範，可能無法達到預期的利益。
英國相關業者則強調，他們並非覺得非線性服務部分為不需受到管制的例外，而是認為，在已有適當的管制架構（電子商務指令與自律機制）下，新指令的制訂並非保護消費者或建構健全的媒體環境最有效的方法；由於概念的模糊及概括性，將使使用者、產業界及管制機關三方皆受其害。
並且從消費者觀點來看，對消費者而言，區分線性服務或非線性服務的意義何在？未來的影音服務在消費者的行動或家用設備上隨處可見，當他們在切換與觀賞各種影音服務的同時，不可能會試圖區分服務的型態，強加分類並適用各類規範反而會引起爭議。
2.1.1.1 與電子商務指令的規範衝突
從新指令與電子商務指令規範競合的觀點觀察，在AVMS指令中規定，可豁免於前述服務提供者所在地原則的規範，亦即各國可選擇不適用網路商店經營者所在地所制訂的消費者保護規範，而逕自適用於各國自訂的消費者保護規範。首先面臨的問題是，與原規範不一致，而得以對隨選服務進行管制的正當性為何？ 原則上應該遵循技術中立（technologically neutral）使市場得以成長，而非在市場還在發展的初期予以管制 。其次，新指令不同於電子商務指令，增加了（go beyond）得以豁免自由流通義務的理由，反而更提供各會員國於新興服務推行全歐時，有創造競爭障礙的空間。
因此，GSM Europe認為，上述服務在並未顯示目前或未來會發生例如未成年人保護不周等問題時，應該在E-Commerce指令此管制架構繼續發展，而非再受額外且不必要的負擔。
Ofcom指出，就未成年人與人類尊嚴的保護而言，延伸TVWF指令並不是最好的作法，甚只可能達到相反的效果。產業界皆在爭論，由終端用戶（end-user）有效控制結合業者自律（self-regulation），可能會是較好的作法。事實上，在新興媒體快速發展的情形下，交由業者自律才能在本質上解決問題。
2.1.2 競爭法議題
新指令的制訂，其中一個重要的目標，即是建造一個公平競爭環境，因為從歐盟的觀點出發，在規範上顯然有一群與被規範之傳統的廣播電視業者相同，卻不需負擔相同義務的新興媒體服務業者，所以會有平等原則跟競爭法上的問題。因此制訂新指令的目標，是在貫徹「等者等之」的概念，將隨選媒體服務置入新指令中加以管制，以避免不公平競爭。英國一方則認為，指令的修正將適得其反，有阻礙競爭的反效果，歸納如下：
2.1.2.1 保護既有業者，扼殺新興影音服務
新指令的制訂將造成媒體市場進入門檻的提高，這是因為對任何新的服務進行管制，都將造成各類成本上升。就主管機關而言，則必然增加管理的成本，據Ofcom估計指出，將超出過去管制成本10倍以上。而就業者而言，任何修正本身既有架構以因應法令規定即會造成成本支出，如員工訓練、內部組織程序的修正等，如此必然降低業者營收。這樣導致的現象有二：若是較大型的新興媒體業者，將因不耐法令規範而離開歐洲市場，導致歐洲市場的競爭下降；若是較小型的新興媒體業者，因資金不足無法移出歐洲市場，必然提供較低品質的內容與較少量的服務予消費者。
尤其就英國而言，英國一向領先於全歐就發展新興媒體產業（如blog、podcast）不遺餘力，而這些產業對英國經濟的貢獻也相當鮮明而重要。新指令的出現賦予新興媒體相當程度的義務，英國政府相當擔心這些產業會為了逃避規範而脫離歐盟規範所及之處，當然也包括英國在內。因此英國向歐盟進行呼籲，要求歐盟正視新興媒體產業的利益，而非對既存業者的商業利益進行保護，這也不是歐盟的職責所在。
2.1.1.1 對市場的潛在影響：喪失多元性、減損全球競爭力
指令修正後，將增加這些新型態視聽內容服務的限制，會使得可提供的視聽內容服務減少，與傳統媒體相較之下，將使視聽內容服務產業內的競爭下降。一般而言，這也可能減少視聽內容的多元性，而多元性正是當初無疆界指令的精神所在。
美日相較，減緩發展新型態視聽內容服務，喪失全球競爭力指令的延伸將不利於或延緩歐盟境內新型態視聽內容服務的發展。這是由於美日兩國規範的標準，比起TVWF修正版本來得低，相較於美國和日本，歐盟的全球競爭力將因此減少。
2.1.2 言論自由的保障
歐陸的的大眾傳播學者，針對歐盟對於電視無疆界指令的修正與範圍擴張，使得網路內容可能受到管制的部分，表達關切及反對立場 ，並於2006年6月15日發表「布達佩斯宣言」 ，在其宣言中提出其反對意見，並從人民表現自由及網路本質的角度出發加以論證而反對將管制反為擴張至網路內容。
從憲法層次觀之，表現自由係人民重要基本權之一，包括了言論自由、學術自由、傳播自由、新聞自由等下位概念。新指令的規範對象及範圍極為模糊，難以精確得知其欲規範之對象為何，而從定義上觀之，網路上的內容亦為新的指令所涵蓋，使用者將陷於不確定的狀態，而不知是否應加以遵守，如此一來，使用者將因為害怕抵觸新的規範而不能隨心所欲的發表意見，可謂已對人民之表現自由造成不合理的限制，網路上之內容並無與傳統無線廣播電視般基於資源有限性及公共利益的考量，亦無因為傳統媒體單向傳輸可能對社會產生不良影響之顧慮，因此對網路上之內容加以管制並無正當性可資支持。此種對表現自由的箝制，在國家管制權力仍然高張的中歐及東歐國家，可能造成難以回復的損害。
尤其，此一指令可能涉及的網路上的內容管制，而網路有其本質上的自由性格 ，也是使用者實現其表現自由最重要的地方，其重要性於對其他媒體管制較嚴的國家尤然。因此，網路上內容應以自律方式為之，不宜受到過於強度的規範，以充分保障使用者的意見與資訊的流通不受限制。
由於網路上的內容，通常係使用者可自由選擇，或與之互動，具有高度使用者主動性，ISP業者並無法控制使用者何時或讀取何種內容的資訊，對之施加管制的必要性何在即生疑問。若認為使用者可能會上傳一些違反法律規定的內容，有礙社會風化或對青少年的保護，由於通常使用者不會被動的不小心點選，因而對社會影響有限，使用一般民刑事法律加以規範即可。
2.1 結論
歐洲此次對電視無疆界指令可能的修正，是影音內容傳輸規範上的革命。經由這次修正，本來傳統廣播電視由無疆界指令規範，非傳統廣播電視以電子商務指令為主軸規範之二元架構，可能被打散重組，全部或大部分劃歸新的「視聽媒體服務指令」規範，但電子商務指令並未因此失效 ，更增添了未來在適用上與解釋上的困難度。將非線性服務納入管制是否妥適，顯然有正反不同意見而未有定論，但從雙方對此議題的辯論，我們可以有以下幾點綜合性的思考：
從以上所歸納的反對意見綜合觀察，即使從不同的觀點思考而有上述歸納的四種對新指令的疑慮，亦即區分標準的不明確、重複規範的不必要、競爭法問題及言論自由的侵害等等，各有其論述主軸，實則各個因素之間皆有某種程度的相互連結關係，彼此牽連難分，而非完全獨立的問題。舉例來說，區別標準的不明確會降低新進業者進入市場的誘因（與競爭法之連結），也會給予管制者恣意解釋法律侵害人民言論自由的可能性（與言論自由之連結），又如果競爭法上會有不公平的情事發生，或定義不夠明確，或對言論自由有所侵害，與預期可帶來的利益相比較之後，最後共同指向的問題即是：制訂新的指令將非線性服務納入規範有無必要性？
一開始歐盟無疆界指令的誕生，實際上是從在經濟面跟文化面互相擺盪之下形成的。起草指令時的綠皮書時期較偏向文化的保護，以建立歐洲影視文化並促進文化多元性立論，後來向經濟面傾斜，著眼於對美國影視產品的貿易逆差而欲加強整體歐洲影視產業的競爭力。這兩個立論基礎大部分情況下不相牴觸，但在某些情形之下就有互相衝突的可能。因為通常競爭越蓬勃，文化的多元性無法兼顧，而促進文化的多元通常無法刺激競爭。在兩個觀點互相對抗之下，新的修正指令也嘗試將兩者調和 ，使之既能促進競爭，也兼有保護歐洲多元文化的功能。英國大部分的反對意見多從競爭法思考，而歐洲大眾傳播學者則從文化論出發，沒有對錯，而只是價值觀的選擇。
隨選媒體服務與傳統廣電媒體服務在本質上，屬於不等的兩種服務。一種是由傳統廣電媒體業者決定播放順序、時間、內容之服務，一種則是使用者有權選擇內容與收看時間、順序之服務型態。所以，平等原則並非將非線性服務納入管制的正當理由。既然非屬同種類服務，在競爭市場上自然亦有所區隔。雖然，同為視聽內容卻有部分不受到「普世價值侵害禁止」的管制（即保護未成年人、消費者、多元文化之促進等基本價值），可能是其不平等之處，然而，此種看法的第一個無法自圓其說之處，在於非商業用途的視聽內容並不受管制。第二點，這些非線性服務也不是沒有受到任何管制，根據電子商務指令本已受規範，且大部分都有受到各國法律或其自身的自律規範所制約，並未如歐盟所述，有嚴重的不平等問題。
如果把電視無疆界指令的管制劃分為兩種，一為「基於傳統廣電媒體之壟斷性所生的管制」，一為「普世價值之侵害禁止」；用來檢驗非線性服務與線性服務，則前者並無平等原則的適用，因為本來就不受管制，而後者可用平等原則檢驗，但因為各國實質上已有各種形式的規範，實質上未有不平等的結果出現。
因此歐盟唯一能以平等原則將非線性服務納入管制而合理化的基礎，僅有「統一各國對非線性服務之管制以達成完全充分的平等」，此時仍必須對納入管制之利益與可能造成的損害加以分析權衡，決定是否應將此部分納入管制。也就是，基於平等原則認為要同受管制，把本來由其他指令跟機制所維護的普世價值統一改由新的指令來維護，有無必要性的權衡；從近日大家所疑慮的「過度內容管制」及「言論自由之侵害」，與「充分平等競爭」權衡之下，確實可能有輕重失衡之虞。
總而言之，歐盟方面或可重新思考新指令納入非線性服務的必要性：針對非線性服務，是否應將之納入指令規範範圍，因為此部分已受電子商務指令、自律機制之保護，且比較之下，對於許多新興的非線性服務來說，自律機制比政府管制更能有效達成管制目的並兼顧新興服務的發展，本來的機制若無不當，另定新的規範將使習慣原有規範的業者，需耗費成本配合新的規範而蒙受損失。即使要規範，針對指令的定義，應該盡量明確，以免使指令因為喪失法律明確性而有遭各國政府濫用的危險。
參考文獻
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