服務業出口補貼之最新探討中華經濟研究院台灣WTO中心副研究員 靖心慈
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我國政府近來再一次積極研究，現有措施是否對服務業有出口補貼的情況，也希望瞭解這些措施是否符合國際規範，更希望知道其他國家協助業者的作法，進而提出增加我國業者國際競爭力的措施。因此，本文從世界貿易組織（WTO）、區域貿易協定、經濟合作發展組織（OECD）等角度探討服務貿易補貼之發展近況，最後歸納發展重點並輔以學者研究推動緩慢之原因。 壹. 世界貿易組織探討服務貿易補貼之進展 自世界貿易組織於1995年1月1日成立以來，多次部長會議均重申，會員應依據服務貿易總協定（GATS）第15條制訂服務貿易補貼之多邊規範。關於GATS第15條對補貼之規定，內容包括兩款，分別如下： 第一款 會員咸認在某些情況下，補貼可對服務貿易產生扭曲效果。會員應參與談判俾制定多邊規範，以避免此類貿易扭曲效果。談判中亦應討論平衡程序之適當性。此類談判應認知補貼在開發中國家發展計畫中所扮演之角色，並考量各會員特別是開發中國家會員對此領域之彈性需要。為此項談判之目的，各會員應交換其提供給其國內服務提供者所有與服務貿易有關之補貼之相關資訊。 第二款 因其他會員之補貼而認為受到不利影響之會員，得要求與該會員就此事項進行諮商，此項請求應受到正面之考量。 為了瞭解如何制訂適宜的服務貿易補貼多邊規範，WTO在此議題之討論，主要是朝會員提供建議、會員資訊交換、貿易政策檢討之調查三個方向發展。並且參考1994年所簽署「馬爾喀什設立世界貿易組織協定」（Marrakesh Agreement Establishing The World Trade Organization）中的補貼及平衡措施協定（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, SCM協定），該協定在運作機制之外的主要內容，包括補貼定義、禁止性補貼、可控訴補貼、不可控訴補貼和平衡措施。 在會員提供建議之進展方面，「對服務貿易產生扭曲效果」的補貼定義，會員大多援引貨品貿易SCM協定補貼的概念進行討論，但服務與貨品在貿易特性上有差異，服務貿易無法依據單位產量或單位成本計算差異價格，更難依此來計算補貼差額，倘若服務係由多數人執行不同工作結合而成，更不易判斷補貼的存在。SCM協定之補貼分類固然可作為思考服務貿易扭曲效果之起點，但因服務貿易有四種供應模式之特色，使得SCM協定以貨品跨境貿易為基礎之補貼分類無法完全適用到服務貿易。會員提出文件有七，（1）智利在1996年首先指出制定服務貿易補貼的困難度和推動的必要性，並就補貼扭曲效果、補貼本質、損害和平衡措施提出最初想法；（2）阿根廷和香港2000年提出透過貿易政策檢討報告、區域貿易協定、會員承諾表等內容來改善服務業資料的收集，也就發展補貼原則必須考量的因素、補貼計畫的社會目標、平衡措施的納入、漸近方式消除現有補貼、以國民待遇和部門別市場開放承諾減少補貼問題；（3）波蘭2002年提出服務貿易補貼定義之給予者、接受者、形式、利益四要素的問題，也就特定性、貿易扭曲效果、政策目標提出問題；（4）智利2003年提出出口計劃、有關促進科技服務產業、旅遊補助、科學研發與技術移轉補助和基礎設施計畫四種案例，討論補貼之認定要素、供應模式、受益人和扭曲效果；（5）台灣2004年從補貼類型、受益者、效果和扭曲三個角度檢視智利文件；（6）繼香港和新加坡2004年分別提出一些看法後，香港、墨西哥、秘魯、及瑞士2005 年提出服務業補貼暫時定義，就是中央、區域及地方政府和獲得政府授權行使權力之非政府組織所提供之特定財務貢獻，或是任何所得或價格形式支持之措施，而授與潛在接受利益者或受益者獲得比由市場中所能取得更為優惠之利益或好處，特定財務貢獻包括資金直接移轉、資金或負債可能的直接移轉、政府稅收之免除、政府提供一般基本設施及公共服務以外之商品或服務、政府收購服務；（7）香港和墨西哥2007年針對政府所採取而不可控訴的服務貿易補貼措施提出12項問題。簡言之，服務貿易補貼的進展有限，會員不論是在定義或措施都無具體共識。 在會員資訊交換之進展方面，1997年WTO祕書處完成補貼資訊交換的問卷設計，問項包括（1）補貼計畫、（2）政策目標、（3）國內是否有區分服務補貼和貨品補貼所必需之資訊、（4）補貼之形式、（5）有資格接受補貼之部門及接受補貼之企業家數、（6）補貼受領資格、（7）補貼計算方式、（8）補貼期限、（9）區域協定中既存之補貼規範、（10）補貼之單位數和總額和對服務貿易影響十大類問題。回應補貼問卷調查的國家有五個，（1）挪威1997年指出國內一般性補貼包括研發補貼、落後地區補貼、中小企業補貼、出口推廣補貼、漁業補貼，服務補貼只列了船員退稅計畫；（2）紐西蘭1997年列出私立技職教育補貼、廣播和電視節目補貼、電影製作補貼、公路運輸補貼、國內機場補貼、中小企業創新及商業發展補貼、觀光旅遊行銷補貼、產業工會外銷策略發展補貼；（3）香港1999年免除印花稅補貼、提供香港旅遊協會之可循還信用額度以建立國際事務基金、設置服務扶助基金協助服務業的發展；（4）波蘭2000年針對企業重整基金提供貸款、公眾食堂的餐飲補助、國內公路鐵路乘客運輸補助、專門學校與大學用書出版補助、對金融部門重整之補助；（5）瑞士2005年提供特定地區之政府協助、特定研究輔助、公共電影基金及廣播與電視服務輔助、旅遊服務輔助、文化服務之輔助、促進體育運動輔助、鐵路運輸服務輔助。補貼對象主要集中在交通運輸、觀光旅遊、企業發展和視聽服務；補貼不容易區分有多少比例是給予服務部門，也難以分析補貼對於服務貿易的影響。另外，阿根廷、智利和香港2002年對於補貼資訊交換的問卷項目提出簡化成1、4、5、6、10五項的建議，希望能夠因此提高問卷的回覆；香港、墨西哥、秘魯及瑞士2005 年就問卷項目2、3、4、6、7、8、10提出更準確的資訊填寫要求。不過，2006年1月至2008年3月都沒有會員再回覆調查問卷。 在貿易政策檢討之補貼內容彙整方面，依WTO秘書處於2007年3月文件分析，涉及採取服務貿易補貼措施最多的前15名會員，分別是澳洲、印度、埃及、韓國、吉布地、加拿大、美國、土耳其、牙買加、甘比亞、千里達與多貝哥、布基那法索、菲律賓、新加坡、斯洛伐克；接受補貼措施最多的前10名服務行業，分別是商業、運輸、觀光旅遊、金融、配銷，通訊、營建、健康、能源、教育；最常採用之補貼措施分別為租稅誘因、生產要素和加工區免稅、直接補助金、其他和未特別指定的措施、優惠信貸和保證、股權投入。直接租稅誘因可減少綜合所得、利潤、利息和紅利、資產、匯款、預扣所得、房屋、土地等稅；間接租稅誘因可減少關稅、附加價值稅、消費稅等。 綜合來看，GATS談判尚無法就補貼議題有所定論，重點仍然集中在討論對服務貿易補貼之定義、適用範圍、貿易扭曲效果、現有GATS條文對服務業補貼之適用，以減少未來各會員執行困難與爭議。 貳. 區域貿易協定之服務貿易補貼規範 區域貿易協定在服務貿易補貼規範的進展也是有限，許多協定排除或不特別規定補貼規範，但也有些協定做出明確規範。例如歐洲共同市場協定規定成員國，禁止政府採取之援助會扭曲市場公平競爭，進而影響到區域內貿易的流量；出口補助因為同樣具有扭曲效果，所以也被列為禁止之列。上述同樣的條款也被列入歐洲經濟區（European Economic Area）協定和歐盟與其他中東歐國家所簽署的歐洲協定之中。 另外，澳洲與紐西蘭緊密經濟關係協定也規定雙方不得再採用對雙邊貿易有扭曲效果之新型或擴張現存出口補貼及誘因，對於存在扭曲效果的補貼措施說必須在期限內完全刪除。安地諾共同市場和加勒比海共同市場也朝著調和彼此之間所採取的國家措施和避免對區域內市場競爭產生扭曲的方向發展。 參. 經濟合作發展組織之補貼構成定義及官方支持出口信貸協議 經濟合作發展組織（OECD）在2001年探討競爭政策下的補貼議題，發現沒有一個廣泛被接受的補貼構成定義，透過比較研究三種政府可能補貼業者的方向，指出未來跨國仍有很大的空間強化和改善。三種政府政策與措施方向，第一就是針對相同市場比較各政府的政策環境，第二是比較各政府的金融移轉政策，第三是比較各政府對投入和產出價格的措施。第一種可能性的優點是包含所有的政府政策與措施，缺點是必須付出較大的心力和忽略所有政府都採取扭曲競爭的措施；第二種可能性的優點是包含所有使用政府基金的金融移轉措施，缺點是忽略了其他政府政策與措施、納入沒有扭曲競爭的生產要素免稅措施；第三種可能性的優點是包含所有政府都採取協助廠商的措施，缺點也是忽略了其他政府政策與措施、納入沒有扭曲競爭的生產要素免稅措施。由於補貼潛在的會嚴重扭曲競爭，所以透過跨國談判和制定較高的管理機構，補貼定義和管制都必須採取較簡單的形式，以避免監督的無效率。 另外，經濟合作發展組織在出口信貸則著力甚深，早在1978年就推出「官方支持出口信貸協議」（簡稱「OECD出口信貸協議」）。此協議著重於規範政府為提升業者的海外競爭力，藉由公、民營機構提供出口廠商官方支持出口信貸措施，相關基本規定已成為國際慣例之一。「OECD出口信貸協議附則」包括造船、核電廠、民用航空器、可再生能源及水資源專案等「部門瞭解書」，成員對業者所提供的出口融資措施，在WTO補貼暨平衡措施協定附件一第(k)項不被視為禁止性的出口補貼措施，對此其他非簽署國家持續發出不平之鳴。 「出口信貸」為國際信貸方式之一，其主要目的在於一國政府為支持和擴大本國出口、增強國際競爭力，而對出口給予利息補貼、提供出口信用保險及信貸擔保等措施，但協助不能超過商品和服務出口契約價值的85%。一國政府鼓勵本國銀行或非銀行金融機構對本國出口商或外國進口商或其銀行提供利率較低的貸款，以紓解本國出口商資金周轉成本，或滿足外國進口商對本國出口商支付貨款所需要的一種國際信貸方式。 肆. 結論 由上述討論我們可歸納出下列幾項重點，第一服務業補貼定義仍未達成共識；第二討論架構與要素主要沿襲「補貼及平衡措施協定」內容，再加以探討服務業的特殊特性、適應性與困難處；第三會員參與討論和提供意見的情況不夠踴躍；第四歐洲區域經濟整合較為深化，補貼已經與競爭政策掛勾；第五經濟合作發展組織早期就推動的官方支持出口信貸措施，發展成為政府提升業者海外競爭力的合法國際慣例，不利於其他非簽署國家。 學者研究服務業補貼議題推動緩慢的重要原因是問題複雜，尤其是對服務供應者或消費者提供之補貼如何計算貿易扭曲效果以利未來採取平衡措施抵銷，計算時如何去除合理政策目標補貼所產生的部分；暫停國民待遇承諾是否為合理的補救措施；強化出口的補貼被視為要規範的對象，那麼為了文化及人道、社會、區域和環境等目標之補貼是否要被規範；對於服務業出口補貼和出口促進效果如何劃分界限，這也是未解決的問題。 最後，關於四種服務供應模式的規範，模式一跨境提供服務是多邊規範政府補貼之重點，但是涉及電子交易使各國政府很難進行追蹤；模式二國外消費的交易行為較容易監視，涉及出口補貼的行業包括觀光、健康、教育、運輸設備維修；政府沒有必要提供想要投資國外的企業，所以模式三商業據點呈現不是多邊規範要討論的重點；由於世界各國對於自然人移動都有許多的限制，所以模式四人員移動之多邊規範補貼重點只有集中在教育和訓練方面。
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