如何推動我國內能源業界參與WTO談判事務經濟部能源局
一、WTO能源服務業談判背景說明
二、我國參與WTO能源服務業談判歷程與進展
三、現階段我國能源服務產業開放概況
五、國內WTO談判現行溝通作法
六、建置國內能源產官學界意見溝通與整合機制
一、WTO能源服務業談判背景說明
能源是推動經濟發展與技術進步的重要原動力，與國際能源體系保持密切互動，並經由能源之經貿投資往來建立能源的多邊或雙邊合作關係，對進口能源依存度高達98%以上的我國而言，是極為重要的課題。然而，在全球經濟國際化和貿易自由化之潮流下，如何因應國際經貿社會日趨激烈的競爭遂成為政府當前必須面對的重要課題。因此，積極參與國際經貿組織及其活動即成為政府重要經貿政策之一；而其中最重要的成就，即是我國在2002年1月1日正式成為WTO之第144個會員。
我國成為WTO之會員後，不但享有參與制定各項國際經貿規範之權利，可以利用WTO之爭端處理體制解決貿易摩擦，取得法律上平等互惠地位，參與多邊貿易談判諮商，避免遭受他國單獨對我國採行不利之歧視措施，保障我國經貿利益外，亦可取得參與非傳統貿易之國際政策決策，建立正式溝通管道；同時，對我國國際地位提升及國際參與機會，也有顯著意義。
在WTO之能源相關經貿議題，大致包括能源產品之貿易往來及能源服務業之投資經營等兩個層面，前者屬貨品貿易多邊協定（Multilateral Agreement on Trade in Goods）下之商品貿易，一般在最惠國待遇、國民待遇、市場開放及關稅減讓等課題上並無太大的爭議；後者則屬服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services, GATS）下所討論的課題，事涉在各國境內能源服務產業之投資經營、據點設立、人員移動等，各國仍有相當歧見。
因此，能源服務業議題方面，除於服務貿易理事會相關會議中繼續討論能源服務業分類問題外，另於能源非正式小組團體—「能源之友」（Energy Services Friends）會議中向各會員強調能源服務業的重要性外，並提出數項希望能推動WTO會員進一步開放市場自由化的能源服務產業參考清單。在此一基礎下，可預期未來WTO能源服務貿易談判將更為積極，並展現出達成一特定成果之企圖心。
二、我國參與WTO能源服務業談判歷程與進展
（一）我國參與能源服務貿易正式會議之情形
我國自加入WTO後，已參與多次能源服務貿易相關談判諮商會議。利用上述各項多邊與雙邊談判機會進行與能源服務業相關議題之諮商，除可爭取對我國業者最有利之發展方向外，藉由與不同國家進行雙邊談判諮商，亦可進一步瞭解該些國家之立場與意見，並做為修正我國談判策略之基本資訊及重要參考因素。
（二）能源非正式小組團體—「能源之友」會議
我國以往除積極參與能源服務貿易相關之各項多邊及雙邊諮商會談外，並獲邀參加能源非正式小組團體—「能源之友」相關會議。我國基於藉由參加能源之友會議可表達立場並蒐集相關資訊，有助於預測未來能源服務業自由化趨勢，並作為我國能源服務業開放方向之參考，故經邀請後即積極參與各次會議。
其間，參與2005年6月「能源之友」共同聲明（Statement from Energy Services Friends）的草擬連署。同年12月，我國與加拿大、歐盟、韓國、日本、挪威及美國等共同提出「能源部門共同利益的服務業聲明」。此一聲明除強調能源對經濟成長之關聯性及重要性、能源服務業自由化談判將尊重各國政策目標及發展程度，此外並提出能源服務業部門在供應鏈上必要服務活動清單，以作為進一步市場開放談判之共同基礎（common basis），該清單大體上在能源服務產業並無脫離我國原有承諾範圍。
為使他國市場開放結果切合我國產業界之需要，我國與美國、歐盟、韓國及日本等會員自2005年9月以來即密切合作，積極倡議透過集體協商之複邊談判方式，來推動服務業進一步自由化之談判工作，我國此一倡議並成功納入2005年底通過之WTO香港部長宣言中。未來服務貿易談判模式，除了原有「要求與回應」之雙邊模式外，將另增加複邊談判模式。香港部長會議宣言中並要求會員集團應於2006年2月底前，正式向其目標會員提出服務業進一步自由化之共同要求清單。
WTO會員已陸續就各服務業別及議題別提出共同要求清單，要求會員做出新增市場開放承諾或改進現有承諾之水準。我國已參與連署之複邊要求清單，能源服務業即屬其中之一，我國參與「能源之友」所提之「能源部門共同利益的服務業聲明」清單，即為能源服務業11個要求國向其目標會員提出之「能源服務業集體市場開放要求」，詳細說明如下表。
（三）能源服務貿易諮商近期發展
去（2006）年因歐盟、美國、日本、印度、巴西及澳洲等G6成員對於「農產品關稅調降」、「農業國內補貼削減」及「非農產品關稅調降」此「三角議題（Triangle Issues）」之立場差異仍未能解開，7月27日及28日舉行之總理事會會議同意暫時中止杜哈回合談判，所有議題（包括服務貿易）談判小組均暫停運作。因此，依據香港部長會議宣言，原定於2006年7月底前會員必須提交第二次修正回應清單，卻因談判暫停而無任何會員提交第二次修正回應清單。原訂於2006年12月底完成談判之規劃，也再度跳票。
經過幾個月的黑暗期，在WTO秘書長拉米（Pascal Lamy）與主要會員的努力下，各會員同意重啟杜哈回合談判，因此於2006年11月16日的貿易談判委員會中，WTO祕書長宣布各談判主席可以展開正式或非正式協商，並於今（2007）年2月7日正式宣布「全面恢復」杜哈回合談判的各項工作，並交由各相關會議主席負責實際的談判工作。有關服務貿易議題於2006年11月29日舉辦非正式會議，今年2月中旬開始陸續恢復各項議題討論，且已分別於1月29日至2月2日、3月1日至6日、4月16日至27日、6月6日至8日、9月17日至28日、11月12日至16日召開了六次服務貿易週。並於服務貿易週期間舉辦服務貿易理事會之例會與特別會議、雙邊會談、以及各談判小組非正式會議（包含「能源之友」與「能源服務業複邊要求」會議）。
至於新的談判期限，核心六國（美國、歐盟、巴西、印度、日本與澳洲等G6成員）於今年4月11、12日召開部長會議後，表示將開始新階段的討論，該些國家認為只要繼續加強諮商，即可於今年底完成杜哈回合談判。相較於G6部長會議的樂觀宣示，WTO多數會員普遍對2007年完成談判缺乏信心，而WTO秘書處亦表示將不再提出具體期限。其實，WTO服務貿易談判均依照談判時程表進行，但因G4無法對農業關稅調降、農業補貼削減及NAMA關稅調降議題達成共識，而使服務貿易談判遭受連帶影響。
由於談判爭議點目前似仍無突破跡象，以致原預計於本年底前完成所有談判工作之目標是否能實現，仍有待觀察。
三、現階段我國能源服務產業開放概況
WTO能源服務業談判，屬服務貿易總協定（GATS）下所討論的課題，以正面表列方式呈現，未列入談判範疇部分則無需要約束。針對能源服務業所涵蓋之內容，我國屬開放程度相對較高的國家。其中，能源服務產業範疇包括CPC 883+5115、CPC 62113、CPC 62271、CPC 63297、CPC 7422等5項，能源服務關聯產業則包括CPC 8672-8673、CPC 865-866、CPC 8676(partial)、CPC 8675(partial)、CPC 8861-8866 (partial)、CPC 5134-5136、CPC 518等7項，我國於模式1、模式2及模式3在技術可行範圍內均已作出特定承諾；另在模式4則以水平承諾所列者為主。
至於我國尚未做出開放承諾之能源服務業則包括「CPC 7131燃料的管線運輸」、W/120及CPC無適當分類的「電力輸配」及「CPC 887附帶於能源配銷之服務」，該等產業均與網路（network）及能源輸配相關，目前該些項目並無列於「能源服務業集體要求」清單中。此外，W/120及CPC未分類之「電力、都市瓦斯、蒸氣及熱水之批發貿易與零售服務」亦為我國尚未開放之能源服務業項目。
依據我國現階段能源相關法規之限制與未來自由化政策規劃，歸納整理我國能源各部門（石油、天然氣及電力部門）可確定開放與暫不予開放之項目如下表。表中各能源部門業別項目均採用WTO能源服務貿易談判標的（即CPC分類方式）來表示，以清楚區分我國能源部門可開放與暫不予開放之項目業別。
基本上，我國屬於目前能源產業開放程度較高之國家，在石油部門方面，上中下游產業皆已開放；天然氣部門方面，除上中游之進口、批發、輸儲業務及下游桶裝瓦斯零售業務等已開放外，下游導管供應之瓦斯零售業務，尚未開放；電力部門方面，已開放部分為上游發電部門（不屬能源服務業談判範疇），未開放部分則為中下游之輸、配電部門。
四、推動建置能源服務業談判溝通機制之動機
WTO杜哈回合談判，能源服務談判所涉之產業分類與市場開放，對國內能源相關產業利益影響密切，政府在擬定談判立場過程中，有必要邀集相關產業公會代表共同研商以凝聚共識；此外，國內能源產業相關廠商對於談判議題，也有參與了解之必要，以為未來經營調整及因應之參考。
然而，目前國內能源業者對於服務業談判諮商的參與及議題之掌握稍嫌不足。在無法掌握該議題對其可能產生的權利與義務關係時，很難對各項談判諮商議題提出具體看法或建議。且對多數企業而言，通常只有在面臨問題或障礙時，才會希望政府介入予以協助。
面對業者在參與談判諮商時之結構性障礙，建置一套國內能源服務業者願意積極投入及參與服務貿易談判諮商之機制，並有效整合國內產業利益，是一項長期且具挑戰的工作。因此，應積極推動建置「能源服務業談判溝通機制」，以長期推動國內業者參與為目標，激發國內能源服務業者參與服務貿易諮商之動能，並進而將產業利益與服務貿易議題作緊密結合。
五、國內WTO談判現行溝通作法
◎貿易局談判工作分組
我國有關國際經貿事務之跨部會平台機制，最高階者為行政院副院長擔任召集人之「國際經貿策略聯盟布局小組」；其下設有「國際經貿策略聯盟布局工作小組」，由經濟部次長擔任召集人；為因應加入WTO談判諮商之需要，在工作小組之下再依議題之不同設有工作分組，有關WTO服務貿易談判相關議題（包括能源服務貿易）在「服務貿易工作分組」中討論，貿易局係該談判工作分組之主政機關。經濟部能源局隸屬於「服務貿易工作分組」，在該分組下能源局對能源服務業進行溝通，其角色類似「貿易與環境工作分組」下之工業局，且此二項工作分組之主政機關均為貿易局。
以下藉由貿易局主管此兩議題工作分組之運作模式為例，說明國內產官學界於WTO談判時意見溝通與整合的現行作法。
該二工作分組針對整體服務貿易談判或貿易與環境談判議題的意見掌握方面，主要是採取委託專責窗口舉辦產官學座談會或（線上）問卷調查的方式。產官學座談會主要以業界公會、政府官員及學界代表為主，成員數量不至於太多，聯絡相當方便，又具備代表性。加上採用開會方式進行，可以達到溝通討論與凝聚共識之效果，可說是諮商前蒐集各界意見相當好的途徑。
而對於整體服務貿易談判或貿易與環境談判議題結果之宣導方面，主要是採取宣導會或網站的方式。召開宣導會一般是以相關之所有業界為對象，並在會議後半階段設有答詢單元，除了訊息傳達之外，也試圖藉由答詢單元了解業界之疑點與難點。然而，由於國內以中小企業居多，對WTO談判較不關心，相關資訊收集也較不積極，使得原本具有某種程度雙向溝通功能之宣導會，成為單向的諮商結果等資訊傳達。因此，在舉辦宣導會之前，若能利用網站提供業界基本相關資訊，使其對該項議題有基本認識後，宣導會才能發揮其應有之功能。
至於在各業務主管機關的運作與分工上，由兩個工作分組之經驗可看出，業務主管機關是扮演一個橋樑的角色。主政機關貿易局並不直接與業界接觸，而是透過工總、商總、中經院WTO中心等處理整體WTO談判溝通工作，至於各業別WTO談判業務則是交由各業別業務主管機關作為與業者溝通的窗口。
◎經濟部經貿談判代表辦公室
有鑑於目前我國相關經貿談判是分由不同單位掌理，各項議題策略整合及意見溝通耗時且不易，已難適應日趨複雜的國際經貿環境。經行政院多次開會研商，決定在經濟部下以任務編組的方式設立「經貿談判代表辦公室」（Office of Trade Negotiations, MOEA），屬「國際經貿策略聯盟布局小組」下之對外談判機構。
OTN依分工職掌具有對外談判之充分授權，在對外進行經貿談判方面，未來駐WTO代表團將負責蒐集資料、參與初步會議，重要會議需由台灣派人出席的，就由經貿談判代表辦公室參與。惟各相關主政機關應續實際參與談判，並視必要出席相關會議，俾掌握談判進展，提供後勤支援。
而在對內進行談判立場與策略溝通時，經貿談判代表辦公室現階段為「國際經貿策略聯盟布局工作小組」下各議題談判工作分組（包含服務貿易工作分組）的統整單位。貿易局目前仍係「服務貿易工作分組」議題協調機關，並視情形召開「服務貿易工作分組」（召集人為貿易局局長）、「布局工作小組」（召集人為經濟部次長）或「布局小組」（召集人為行政院副院長）會議研議談判立場。
瞭解在國內「服務貿易工作分組」、「貿易與環境工作分組」與新增「經貿談判代表辦公室」的運作模式下，主政機關、業務主管機關與業者間之溝通與分工方式後，以下將進一步探討我國在面對WTO能源服務貿易談判時，如何建置一套能源服務業的談判整合機制，以及在國內現行服務貿易議題談判架構下可行的運作模式。
六、建置國內能源產官學界意見溝通與整合機制
此部份從設計此機制之運作程序、單位分工、採用管道及執行程序等面向做說明。
（一）運作程序
在設計此一機制時，可將溝通過程分為諮商前與諮商後兩個階段，分別就各階段之需要，設計其具體作業程序，期使溝通機制具備諮商前（事前）充分整合與融入各界意見；以及諮商後（事後）深入說明與宣導談判結果等功能。
（二）單位分工
針對能源服務貿易談判，宜以能源主管機關「經濟部能源局」為核心主軸、公協會等業界團體全力配合，如此才能發揮號召力，將各界意見快速匯流，以及談判結果宣導之有效整合與溝通。
此外，由於現階段經濟部「經貿談判代表辦公室」與各單位之分工協調尚未明朗，國內能源服務貿易談判之立場溝通仍以經濟部貿易局「服務貿易工作分組」作為服務貿易談判之後援與協調單位，而「經貿談判代表辦公室」為各議題之統整單位，並與我國「常駐WTO代表團」同為對外談判之發聲單位。
（三）採用管道
建議利用各種可行管道，進行實質而有效之意見溝通與資訊回饋。具體而言，事前階段因為時間較為充分，建議採用研習營、問卷調查與產官學座談會的方式來從事溝通，而長期可持續規劃專責網站之進一步更新。另外，在尋求較快速的意見彙整時，才採用電話或公函方式來詢問意見；事後階段則可以視情況召開宣導會、網站資訊更新或不定期發行電子報的方式來提供資訊。
（四）執行程序
上圖係將能源服務業溝通過程中，可能涉及之所有單位置於橫軸，再以談判時點為核心，將時間分為事前階段（談判前之意見整合）與事後階段（談判後之資訊傳達），並將其置於縱軸，如此可以繪製出不同時間點下，各個單位應負責執行之事項。
由圖中可以看出，整個架構中以能源局為關鍵指揮中心。以下將依時間順序，由諮商前國內產官學各界意見溝通與整合工作，至諮商後談判結果資訊之傳達，完整地呈現我國能源服務業在面對WTO談判諮商時溝通機制的運作程序。
一開始在諮商立場形成的準備階段，由WTO服務貿易談判現況歸納出能源服務業談判議題，並在分析目前談判進展後，能源局需將資訊以研習營的方式傳達給業界（或不定期將資訊上傳「能源服務貿易談判資訊網」以提供各界參考），在此要注意必須將談判專業術語轉換為能源業者所能瞭解的語言，如此才能達到溝通資訊透明、無礙的目的。在我國能源部門瞭解及吸收現階段能源服務貿易談判相關資訊後，方能提供有效且切題之意見回饋，並透過問卷調查或座談會的溝通方式，將業界意見分析、整彙為我國談判立場草案。
由於能源服務貿易諮商隸屬於「服務貿易工作分組」業務範圍，因此，需配合WTO多邊談判時程來參與整個服務貿易諮商立場之討論。在多邊諮商前針對國內各業別（含能源服務產業）談判立場的密集討論後，擬出我國（能源）服務貿易談判立場定稿，並交由經貿談判代表辦公室（或我國常駐WTO代表團）將各議題談判立場彙整並作最後立場之確認。
在多邊談判過程中，能源局需派員參與，並在談判結果確認後，報告此次談判進展與經驗分享。貿易局「服務貿易工作分組」會針對整體服務貿易談判進展召開會議，以研擬下次談判之立場；而能源局則需進一步將談判成果更新至資訊網，以利各界獲知最新談判進展與結果。在業者對能源服務貿易最新進展有一定的瞭解程度後，再召開宣導會，傳遞談判成果與該成果對業界可能產生影響之訊息。業界的回饋意見將成為未來談判策略的重要參考，能源局在整合各界意見後，新的談判策略會再一次的成為下次能源服務業談判議題的基礎。
此一由能源局擔任主導職務的溝通運作機制，在能源服務產業層級，將以我國能源事業扮演類似諮商談判後援之智囊團角色；服務貿易產業層級，以貿易局「服務貿易工作分組」為後援之協調配合機關、「經貿談判代表辦公室」為各議題統整機關；在對外的談判層級，則以「經貿談判代表辦公室」為主、我國「常駐WTO代表團」為輔，作為主要談判與協調單位。透過各個單位之專業分工，此能源服務貿易談判溝通運作機制將會緊密地結合我國能源產官學界的意見，達到有效反應我國能源相關部門利益、提升我國能源服務貿易談判能力之最終目的。
