我國海運服務業概況及參與WTO海運服務業談判情形交通部航政司專員 林上閔
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一、前言 依據2005年WTO部長會議公布之資料顯示，全球貿易90%的貨物係藉由船舶來運送，海運服務業扮演著促進世界貿易的重要角色，更是全球經濟發展的命脈，推動海運服務業自由化將能降低相關成本，增進整體運輸效率，進而帶動經濟的成長。 而我國航運業從民國六○年代起配合出口導向的製造業發展政策，協助台灣產品打開外銷市場，至今所經營的航線已遍及全世界，並擠身全球第9大航運國，高雄港更為全球第6大貨櫃港，可見我國在海運服務業的發展規模及重要性。所以，海運服務業可作為我國在WTO服務貿易談判之主攻項目，及我國整體服務業談判之籌碼，藉由WTO海運服務談判推動海運自由化，更能拓展我國海運服務業之商機，促進整體產業發展，強化我國家競爭力及提升國際地位。 本文謹就我國海運服務產業發展現況作一概述，並說明我國參與WTO海運服務談判之歷程及努力，並分析我國海運承諾表內容，最後以展望海運服務談判未來之發展方向做為結論。 二、我國海運服務產業概況 （一）海運服務業以船舶運送業、船務代理業、海運承攬運送業、貨櫃集散站經營業及港埠服務業等為主，在我國皆屬特許事業。船舶運送業係以船舶經營客貨運送而受報酬之事業，為航運業之龍頭產業，截至96年3月止我國船舶運送業計有137家；船務代理業指受船舶運送業等之委託，在約定授權範圍內，以委託人名義代為處理船舶客貨運送及相關業務如辦理船舶進出港手續、安排貨物裝卸、船舶補給，及刊登招攬客貨廣告等事宜而受報酬之事業，目前計有386家；海運承攬運送業指以自己之名義，為他人之計算，使船舶運送業運送貨物而受報酬之事業，目前計有671家；貨櫃集散站經營業則指提供貨櫃集散站之場地及設備，以貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散而受報酬之事業，依其場站所在位置又分為內陸及港口貨櫃集散站，目前計有17家；港埠服務業則指在商港區域內經營之船舶理貨業、船舶船員日用品供應業、船舶貨物裝卸承攬業、拖駁船業、船舶小修業等服務業。上述業別間各有其專業分工，且緊密結合，提供完整而有效率的海運運送服務。 （二）我國海運服務業主係由航業法及商港法所規範，航業法的相關子法有船舶運送業及船舶出租業管理規則、船務代理業管理規則、海運承攬運送業管理規則、貨櫃集散站管理規則等，該等業別須經交通部核發許可證，並依法辦妥公司或商業登記後，使得經營相關業務；至於港埠服務業係依商港法相關規定向商港管理機關（各港務局）申請核發許可證，始得營業。 （三）根據聯合國貿易暨發展會議(UNCTAD)公布之「2006年海運檢討報告（Review of Maritime Transport, 2006）」指出，依載重噸位為基準，台灣以2,438萬噸居全球第9大海運國，較前一年進步一名，整體營運量佔有全球近一成左右的海運市場；若以船舶艘數為基準，總數則增加22艘，以553艘居全球第17位，其中109艘懸掛國旗，444艘懸掛外國旗，其中長榮海運擁有162艘、陽明海運擁有82艘，萬海航運擁有70艘，分居全球第4、第16及第20大貨櫃船公司，在航運業者努力經營下，我國進出口貨物得藉由海運方式輸往全球各重要航點。95年我國各港進出船舶總噸位達12億餘噸、貨物裝卸量7億餘公噸、貨櫃裝卸量1,310萬TEU，其中高雄港更為全球第6大貨櫃港，展現我國海運事業的興旺，及對整體經濟成長與貿易順暢重要的貢獻力量，亦顯示我國海運服務業的發展規模及在全球海運市場中扮演的重要角色。 （四）我國船舶運送業按航線區分為國際、國內航線及固定與非固定航線，目前經營國際航線業務以貨櫃與散裝貨物運送為主，其中經營國際定期貨櫃運送的主要業者於海外均設有多家子公司及服務據點，以提供遍及各洲際及區間之便捷海運服務，及掌握當地相關投資機會。至於國內航線業者則以經營客運或散裝貨物運送為主，其營運範圍可分為離島與臺灣本島間及離島島際間二部分：在客運方面，除經營臺灣本島與離島間偏遠地區航線，擔負居民日常生活必要之交通運輸外，其他則多以開發海上觀光旅遊活動之航線為主；在貨運方面，則以載運臺灣本島至離島間之重要民生物資及東砂西運之業務為主。 三、我國參與WTO海運服務談判之歷程 （一） 我國早期為保護國內航運產業，於航業法規定非我國國民或法人，不得在我國境內設立機構經營船舶運送業、船務代理業、海運承攬運送業及貨櫃集散站經營業之業務。但在互惠之情況下，經交通部核准則可開放予外國國民或法人，但外資比例及外籍董監事人數均不得超過三分之一。嗣為配合政府加入WTO等政策需要，允許外國籍船舶運送業在台設立分公司，並於1999年之後，陸續修訂航業法及相關子法，全面開放外國人來台投資經營船務代理業、海運承攬運送業及貨櫃集散站經營業等海運輔助性服務業，並取消其外資比例、外籍董事比例及互惠要求之限制。另於1996年修訂船舶法，將登記為我國籍船舶行駛國際航線之法人外資比例上限由三分之一放寬為二分之一。嗣又於2004年取消海運承攬運送業及船務代理業僱用人員應為我國國民之國籍限制，有關僱用外籍人員或外籍派駐在台代表事宜皆回歸勞委會主管之就業服務法統一規範，並於水平承諾中承諾。另外，我國自1948年開始課徵商港建設費，其係一具有服務性質的規費，收益用於商港建設以促進商港服務效率，扣除海關費用後，25﹪另提撥給商港所在地城市作為財務補助。為符合GATT第八條之規範（具服務性質之規費課徵之費用數額應與提供服務成本相近者為限，不得含有對國內生產者之間接保護或為財政保護之成份在內），於2001年11月21日修訂商港法相關子法，承諾將商港建設費於我國入會年（2002年1月1日）起改制為「商港服務費」，並依所提供之服務成本收費，且不再支應地方財政。 （二）我國於2002年1月1日加入WTO，因當時正逢「海運服務業談判小組（NGMTS）」在1996年6月28日會議中決議暫停海運服務業談判直到下一回合全面性服務業談判展開時恢復，故未提出海運服務業承諾。惟入會同年我國即向日本、韓國、香港、新加坡、澳洲、紐西蘭等會員提出我國於海運服務業對其之初始要求(Initial Request)。2001年11月第4屆杜哈部長會議後，重新開啟新回合談判，我國遂於2003年3月31日依據日本、韓國、香港、新加坡、紐西蘭、澳洲、挪威、歐盟及巴拿馬等會員對我國提出之初始要求，及海運服務範例承諾表（Maritime Model Schedule，簡稱MMS）提出我國海運服務業之初始承諾清單(Initial Offer)。 （三）2003年5月加入由日本、歐盟、澳洲、加拿大、挪威、巴拿馬、香港、韓國及新加坡所發起之「海運服務業之友」非正式團體，並於2005年2月24日與澳洲、加拿大、中國大陸、克羅埃西亞、歐盟、香港、冰島、日本、南韓、吉爾吉斯、墨西哥、紐西蘭、挪威、巴拿馬、新加坡、瑞士等17國共同提出強調海運服務自由化重要性之聯合聲明文件（JOB(05)/22），促請尚未提出海運服務業承諾表之會員早日提出，並呼籲已提出承諾表之會員能利用修正承諾表之時機提出更高品質的承諾。 （四）海運服務業主管機關－交通部於2002年7月及10月、2003年5月及7月與2005年2月、2006年3月派員出席WTO服務貿易理事會相關會議，並分別與日本、韓國、香港、新加坡、澳洲、紐西蘭、挪威、歐盟、巴拿馬、印尼、美國、馬來西亞、泰國、巴西、印度、瑞士、加拿大、南非等18個會員針對海運服務業進行雙邊諮商會談，除持續要求該等會員依MMS提出承諾以擴大相關市場開放程度外，並依其所提意見研議修正我方之承諾內容。我國長榮海運公司並應邀於2005年2月服務貿易理事會議之海運研討會中報告由國際貨運運輸者觀點看海運服務業自由化之議題。 （五）2005年6月提出海運服務業之修正回應清單（Revised Offer），將我國於初始承諾開放之海運輔助性服務（如海運承攬、海運代理、倉儲及貨物裝卸等服務等）各項承諾範圍加註定義，以增加承諾內容的透明性及具體性。 （六）派員參與2006年3月WTO海運服務業複邊會談（Plurilateral Request），與澳洲、加拿大、中國（僅對美國提出要求）、歐盟、香港、日本、冰島、韓國、墨西哥、紐西蘭、挪威、巴拿馬、瑞士等14國連署海運服務業複邊要求（Collective Request），共同向阿根廷、巴西、汶萊、智利、克羅埃西亞、哥倫比亞、埃及、喬治亞、印度、印尼、科威特、馬來西亞、摩洛哥、奈及利亞、巴基斯坦、祕魯、菲律賓、卡達、南非、泰國、土耳其、阿拉伯聯合大公國、美國及烏拉圭等24國提出複邊要求，要求內容主要包括：承諾表按MMS內容提出；國際貨物運輸服務方面－取消貨載保留、外資比例及設立商業據點限制、董事會國籍要求，及其他對國內之優惠待遇；海運輔助性服務方面－取消外資比例及設立商業據點限制，及模式1、模式2在技術可行下予以承諾；另額外承諾允許進入與使用港口服務設施及複合運輸服務；取消最惠國待遇（MFN）豁免等。雖然已有日本、挪威、瑞士、冰島等會員表示將參考MMS研提進一步開放之修正回應清單，惟美國基於國家安全等理由仍表示尚不提出海運服務業之承諾。 （七）2006年6月接受WTO對我國進行首次之貿易政策檢討，再次檢視我國海運部分相關法令，妥善回復其他會員國就WTO秘書處報告對我國海運部分之提問，增進我國海運服務業相關法規之透明化，及促進其他會員對我國海運服務業發展之瞭解。 （八）WTO杜哈回合談判自2006年7月因美國、歐盟等主要會員於關鍵議題立場歧異過大而告暫停，經各方折衝協調已於2007年初決議推動全面復談。海運服務業談判部分，則透過海運服務業之友召開會議要求相關成員繼續交換意見，並持續藉由傳統服務貿易雙邊談判，輔以複邊要求之方式向其他會員要求進一步承諾開放海運服務業市場，2007年2月底再由主事國日本致函提醒前述被複邊談判共同要求之會員表達進一步開放海運服務業市場之重要性。 四、我國WTO海運服務承諾表之分析 （一） 各會員之海運服務業承諾表可以選擇依GATT所訂之服務貿易分類架構「W/120」，或海運服務業之友倡導的海運服務業範例「MMS」填寫，因MMS之分類方式涵蓋完整的海運服務業別，且較能切合海運服務業談判重視的三大支柱（國際海運服務業、海運輔助服務業、進入以及使用港埠相關設施服務無差別待遇），是主流的談判基礎工具，爰我國參考MMS提出海運服務業的承諾內容，2006年的海運服務業複邊會談亦鼓勵各會員國按MMS提出承諾。截至2005年底，計有28會員國採用MMS，16會員國採用W/120，1會員國採用獨有之分類標準。 （二） 為配合加入WTO之需要，我國已完成國內海運服務業相關法規之修訂，目前除在我國設立並經營國籍船舶之船舶運送業基於維持國籍船隊及國家安全之考量於外資比例及董事國籍尚有限制外，其餘業別對外人投資及設立皆已無限制，且港口相關設施及服務之提供亦無差別待遇，該結果並反應於我國提出之海運服務業承諾表中。檢視我國海運服務承諾表內容，除在我國設立並經營國籍船舶之船舶運送業不予承諾開放外（海運先進國家對於該項亦多不予承諾開放），其餘子項目皆承諾開放或無差別待遇，充分呼應海運服務小組所倡導之海運服務業三大支柱的自由化；另外，在第四大支柱之複合運輸服務方面，雖然未依MMS以註解方式承諾提供可經營複合運輸服務之環境，但實務上，我國在鐵路及公路貨物運輸市場均已對外開放，實質上已形同開放複合運輸服務市場，該部分之承諾現階段可暫作保留，以作為未來談判之籌碼。依據海運服務業之友所作之統計分析顯示，截至2005年底，在服務貿易談判已提交初始及修正回應清單的67會員國中，僅42會員國提出海運服務業承諾，在提出海運服務業承諾的會員中，較重要的子項目如海運輔助服務業的船務代理業、海運承攬運送業、貨物裝卸處理服務業，及進出使用港口設施服務無差別待遇等之承諾比例更低於50﹪，相較我國採用MMS提出之承諾，顯現全面自由化之企圖及提供複合運輸服務環境之可行性，我國承諾開放的程度可說相當高，且列於各會員國之前。 五、展望海運服務談判未來之發展 （一）複合運輸發展之趨勢 近年來由於世界經濟全球化、貿易自由化、產品價格競爭之白熱化及生命週期之縮短、客戶對服務水準的要求提升等等因素，使得產業界必須在上、中、下游之資源整合和運用上更加投注心力，如何妥善規劃運作物流作業以降低成本、提高服務水準，已成為企業強化競爭優勢的重要策略目標。而海運服務業又為國際物流作業中重要的一環，如何藉由海運服務的自由化，消除跨國運作的種種限制，以減少貨物旅行時間及不必要的手續費用等金錢成本，提升效率並確保一定水準的服務品質，是各跨國物流運輸業者關切之焦點，各方亦期盼藉此促進貨暢其流，並提升貿易及經濟發展。所以，WTO海運服務業談判近年來除大力鼓吹各會員國依MMS提出海運服務承諾，以追求海運服務業三大支柱的自由化，更有會員開始提出以複合運輸方式提供及門（Door-to-Door）運輸服務的觀念。另外，物流服務業複邊要求亦將海運服務業納為物流相關服務的次項目，並要求進一步自由化，預期未來相關服務業談判將會繼續在與複合運輸有關的整合性業別上尋求各會員之開放承諾。 （二）WTO海運服務業談判之阻礙及可能解決之道 據觀察，海運服務業談判目前主要遭遇的阻礙包括：美國未能支持、海運及其相關附屬服務業之高度複雜造成協商自由化的困難、各國經濟發展程度不同，許多國家甚至連基礎的港埠設施都不足，造成對海運服務業開放措施之差異，及多國仍保有MFN豁免以保護其國內海運產業等。爰此，海運服務業之友已建議各會員除藉由複邊要求外，另應加強對美進行雙邊諮商，輪番對美方施加壓力，要求其開放海運市場。另外，未來海運服務業之友仍會以諸如「最低承諾套案或最低程度承諾模式」等彈性方式，吸引低度開發國家會員提出初始回應清單，另一方面以雙邊諮商輔以複邊要求之方式促使各會員國撤除MFN豁免。 （三）未來我國參與海運服務談判的重點 比較我國入會前後海運服務業者家數的消長情形，並未發現有減少的趨勢，而外籍業者在台設立的分公司目前亦僅為個位數，從這些數據看來，加入WTO並承諾開放海運市場並未對我國相關產業造成衝擊，經營國際航線的航商已具備高度國際競爭力，更創下歷年來最亮麗的營運績效。海運市場的開放可以增加我國業者與國外業者合作及策略聯盟之機會，引進國外資金及先進的經營理念、軟硬體設備，加速改進國內整體海運服務業的經營管理技術與服務品質，使商機更加擴展。未來政府在WTO海運服務談判中，需加強與相關業者之合作與互動，以瞭解業者在國際市場上所遭遇到的貿易困難、發展限制等障礙，及商機市場的所在，以充分掌握我國談判的目標市場及目標項目，並藉由海運服務談判之平台，與海運服務業之友成員合作推動該目標市場及目標項目的自由化，如此將可對海運服務談判有所貢獻，並能兼顧我國利益且收實效。 |
