壹、 前言
從事WTO相關業務10多年來，如果有人問我：您覺得杜哈回合九大談判議題（註一）中，那個談判議題最令談判人員覺得困擾及困惑? 我將不假思索地回答，〞服務貿易談判〞。此並不意味其他的談判議題的處理不棘手，而是因為服務貿易談判除了所包括的行業別過於廣泛及技術性議題相當複雜外，最大的區別在於服務貿易與有形之貨品貿易交易方式不盡相同；後者係由生產者將產品經由運輸方式跨越國境輸入至進口國，而服務貿易則在很多場合必須由服務貿易提供業者經由人員之移動與消費者同處一地，因此，在提供服務貿易業者或專業人士必須跨境移動情況下，產生複雜的服務貿易提供型態，致使出口國不易建立及掌握服務貿易統計資料。此等特性使得業者不易明瞭談判之內容外，也常使所得之實質貿易利益無法被具體描述。
本文之重點除向業者簡述服務貿易談判之簡史及進展外，並以個人之觀察提出整體服務貿易談判所面臨之困境供業者參考。
貳、 服務貿易談判之背景及進展
在美、歐等服務貿易業者於1970年代後期之大力遊說下，成功地將服務貿易議題納入1986年所啟動之烏拉圭回哈談判。因此，在1995年成立之「世界貿易組織」首次將服務貿易納入多邊貿易規範中，建立「服務業貿易總協定」(GATS)作為會員進行服務貿易之遊戲規則。
烏拉圭回合服務貿易談判結束時，僅要求各會員可在選擇性之基礎上視經濟發展情形及需要，提出對於特定服務行業別及服務貿易提供模式 市場開放之承諾，以正面表列方式，呈現市場開放之情形，作為推動服務貿易自由化之第一步。該協定另明文規定，會員應自WTO協定生效日起五年內開始，定期展開接續性之回合談判，俾獲致漸進(progressive)與更高程度(higher level)之服務貿易自由化。此條文已明確要求會員日後必須再就服務貿易市場開放繼續進行談判，會員因此稱服務貿易市場開放談判為WTO架構下之「內建式議題」(built-in agenda)。
此外，會員於烏拉圭回合結束時無法就所有涉及服務貿易之遊戲規則，例如：與市場開放相關之國內規章（註三） 、緊急防衛措施、補貼及政府採購等服務業貿易規則議題及時展開談判，因此，在GATS多處條文規定，該等議題應在GATS協定生效後一定期間內開始談判。會員統稱該等議題之談判為「規則議題」之談判。
基本上，在1995年至2000年間會員僅就金融、電信、自然人之移動、海運等個別行業議題以及上述之規則議題進行技術性之討論及談判。至2000年，WTO會員雖未能展開原擬全面推動之千禧年回合談判，惟依據上述GATS架構下「內建式議題」之授權規定，仍自展開一系列服務貿易談判工作。於2000年及2001年間，會員對於服務貿易市場開放談判之方式著重於討論未來談判之模式及就各自認定具有競爭利益行業提出市場進一步自由化之建議案。
於2001年11月會員決定展開杜哈發展回合談判之宣言中，將服務貿易議題納入所謂「單一認諾」(single undertaking)之九大談判議題中，除確認服務貿易談判已自2000年展開外，並採認「服務貿易談判指導綱領及程序」，指示會員應在一定時程內早日就上述之服務貿易市場開放及規則議題完成談判；並要求會員以「要求與回應」(request and offer)之談判模式進行市場開放之雙邊、複邊及多邊談判，且應於2002日6月30日前提出對其他會員進一步開放服務貿易市場之初始要求清單(initial requests)以及在2003年3月30日以前提出會員願意進一步開放服務貿易市場之初始回應清單。
雖2004年7月31日WTO總理事會所通過之「七月套案」中，要求會員應於2005年5月提出第一次修正市場進一步自由化之清單；惟力倡服務貿易市場自由化之會員(包括我國在內之15個會員組成服務貿易市場開放真正之友)相當不滿意WTO會員依據上述時程所提出服務貿易市場進一步開放清單之內容，因不管在質與量方面皆顯示多數之開發中會員無進一步自由化之誠意與跡象。因此，經該等會員在2005年之努力推動改革下，於2005年12月香港部長會議宣言之附件C(Annex C)中，除重申會員應依據各自議題之授權範圍儘速完成有關緊急防衛措施、政府採購及補貼等規則議題之談判外，並應於本回合談判結束前，制定適用服務貿易國內規章之相關準則(disciplines)；且同意相關會員可依據「要求與回應」之談判模式建立複邊談判方式，於2006年2月28日前由各自組成利益相同之會員共同提出要求其他會員進一步自由化之要求清單。另明訂會員應分別於2006年7月31日及10月31日前提出第二次修正服務貿易市場進一步自由化清單及最終會員擬提出市場開放之清單草案。
由於WTO會員於本(2006)年7月底前無法就農業及非農產品市場進入談判(NAMA)之減讓模式達成共識，7月27日總理事會中通過秘書長之建議暫停整體回合談判之進行，且暫不建議新的談判期限，盼會員重新思考談判情勢與立場，俾營造有利於談判之環境，以儘速重新展開談判。會員原本依據上述香港部長宣言之規定，預訂於7月底提出第二次修正服務貿易市場進一步自由化之清單及於暑休前召開最後一次國內規章工作小組之非正會議也隨之停擺，迄今沒有復談之跡象。
參、 服務貿易談判所面臨之困境及瓶頸
雖開發中會員明瞭服務貿易對其經濟成長(於1991至2005年間開發中會員服務貿易之出口佔全球服務貿易總出口值比重自23%成長至28%)及就業之重要性，惟以去年香港部長會議前，相關會員積極地推動服務貿易談判之改革遭致開發中會員之大力反對情形，不難窺視服務貿易在本回合談判所倡議自由化之精神，確實面臨相當大之困境及挑戰，謹分述如下：
一、 開發中會員以GATS相關條文之規定作為不願進一步開放服務貿易市場之藉口，包括：
(一)、會員在追求國家政策目標情況下，可採漸進式自由化方式：
基於服務貿易議題係於烏拉圭回合談判時方納入之新談判議題，因此在GATS有多處條文皆考慮到開發中會員國內發展情形，賦予渠等有彈性提出國內自由化腳步。惟此等條文反成為開發中會員在本回合談判過程中不願進一步自由化之強力藉口。該等規定分別散見於：(一)、協定之前言明示在服務貿易自由化談判過程中，應同時尊重會員追求國家政策之目標，以及開發中會員為達成國家政策目標須制定新法規管理境內之服務供應商時享有特殊之考量；(二)、協定第19條除重申上述前言之規定外，並明定後續所展開之回合談判，係為獲致漸進式(progressively)較高程度之自由化。
開發中會員在本回哈談判時，常援引上述協定之明文規定主張，渠等可依據其國家政策目標即政治及社會政策之考量有權決定自由化之腳步，且應依第19條各自國家之發展情形，提出漸進式之自由化承諾，已開發會員沒有權利要求渠等提出過多自由化項目，否則有違GATS之基本目的及原則。
(二)、低度開發會員及小型經濟體會員（註四）以「發展」為由進一步要求差別待遇
GATS第4條明文規定，為增進開發中國家參與世界服務貿易方式之一，即要求會員所提出之市場自由化承諾項目應特別考慮到有利低度開發中會員出口的行業等，基此，在本回合談判中低度開發中會員以本回合談判係發展(development)議題為由，要求落實執行渠等參與服務貿易談判之模式，要求已開發會員應進一步開放對渠等具有出口利益之行業或服務貿易提供模式，尤其要求開放與商業據點脫鈎之獨立服務提供者甚或不具專業人員(藍領階級)之國內市場，至使會員迄今仍無法就執行低度開發中會員之談判模式內容予以定案。
此外，在本回合中自稱係小型經濟體之開發中會員則倡議因渠等資源貧乏，無法與他國競爭，除可享有前述開發中會員之特別考量外，並提出與上述低度開發中會員相同之要求，會員應進一步自由化對於渠等有利之行業(此項要求已於香港部長會議中獲得採認)。
(三)、會員不願進一步提出具有法律拘束力之承諾項目：
在GATS架構下，會員所提出之服務貿易承諾表必須詳列各行業在4種提供服務貿易型態下市場開放及國民待遇之限制措施。由於服務貿易行業各自之法規複雜，以及科技進步電子商務快速發展，常使類似之服務貿易行業分類重疊與範圍不易區分，以致會員在填寫該承諾表時，面對相當多而複雜之技術性層面問題。例如，電腦服務業因科技之進步不易明確排除某次行業在承諾之範圍外，基此，會員要求應以CPC84(服務業貿易分類之代號)二碼作為承諾之範圍，取代以該號列項下之三碼分別提出市場開放之承諾。
在本回合談判期間，由於美、墨電信爭端案及美國與安地瓜及巴布達之賭博爭端案，皆涉及解釋會員所提出服務貿易承諾表是否有正確反映市場開放範圍問題。該爭端案所引發之問題成為WTO開發中會員另一不願提出進一步自由化承諾之藉口，認為寧願採自願性自由化方式，亦不願在WTO架構下提出具有法律拘束力之承諾項目，以減少為解釋承諾範圍所衍生之貿易糾紛。
(四)、歐盟修改服務貿易承諾表所引發之問題：
雖然GATS第21條規定，會員一旦擬撤銷所提出承諾市場開放之行業時，必須與相關會員諮商並提出補償清單，且設定一定執行程序，交由修改承諾表之會員遵守。由於歐盟自1996年起因東擴(先是1995年增加3國，繼之於2004年增加10國)修改及撤回原服務貿易市場開放之承諾，相關會員與歐盟就本案進行諮商之過程不但冗長，且因服務貿易本身缺乏統計資料，無法具體就因歐盟東擴修改承諾表所喪失之商機與歐盟所提供之補償項目取得平衡，致使開發中會員認為如果歐盟不妥善處理擅自修改承諾表之問題，會員沒有必要提出市場進一步自由化之項目。
二、 會員對於服務貿易行業之利益不一，不易合縱連橫也不易共同推動特定行業別或服務貿易提供模式之進一步自由化：
服務貿易所包括之行業別依據「聯合國中央貨品分類標準」(UNCPC)，計有12項部門，包括约158個次部門(sub-sector)，搭配GATS架構下所談之4種服務貿易提供型態，加上各國國內相關法規之不一，造成整個服務貿易談判之範圍及技術性層面相當複雜且龐大。雖然在2001年所通過之談判準則中明定，沒有任何一個特定之服務貿易行業或服務貿易提供模式可自談判範圍中排除。然而在談判過程中，會員常依據上述GATS允許會員視經濟發展情形，如政治、社會、文化需要，採漸進方式逐步開放市場為由，排除對其中具有敏感性的項目，如教育、健康、能源、環境或文化等服務貿易行業或服務貿易提供模式(如自然人移動)，因此在談判過程中，很難確定會員間一致之服務貿易行業利益，造成推動某一特定行業或服務貿易提供模式之自由化談判不易有劃一的腳步。
下列案例可說明上述情形。案例一：在談判過程中，某些會員為推動某一特定行業進一步自由化互相結盟成立非正式小組，但該結盟中之會員也可能因在另一行業所持之立場不同，而互相抵制，例如歐盟與美國為推動電腦或環境服務業進一步自由化互相結盟，但歐盟卻反對將對美國具有貿易利益之視聽文化業納入承諾項目中；而美國則無法接受歐盟對其在海運服務業市場開放之要求。案例二：普遍存在於同一行業別或同一服務貿易提供模式談判中，例如印度、美、歐等可共同推動電腦服務業之進一步自由化，卻對服務貿易提供模式及承諾之範圍有很大之差距，因印度對於電腦服務業之利益在於要求會員必須開放mode 1、 mode 2及mode 4之市場；美、歐等先進會員雖在電腦行業具有高度之競爭力，但所關切重點在於要求會員開放mode 3(設立商業據點)之投資環境，對於印度等會員有高度興趣之mode 4 (自然人移動)，則因其涉及簽證及短期居留等問題，渠等持相當保留之態度。案例三：發生在開發中會員與低度開發中會員間，例如渠等在所力倡進一步自由化自然人移動(mode 4)市場方面，因會員彼此間發展程度不一，基於國內就業市場之考量及質疑一國之簽證措施是否納入GATS規範，相互間亦很難就在GATS架構下所討論mode 4之範圍及定義達成共識。
三、 傳統服務貿易談判方式無法促成服務貿易市場的有效開放：
依據服務貿易談判準則，會員係以「要求與回應」方式進行雙邊、複邊及多邊談判。此種談判方式造成目前會員在提出服務貿易市場開放承諾時，出現二種情形：其一，從WTO所提供之網站內容約可看出，在所有150多項之服務貿易次行業中，已開發中會員所提出承諾之項目平均約為100項；開發中會員所提出之承諾項目則低於50項；低度開發會員則約為20項。暫不談所提出承諾項目之內容，以量方面作比較，即可看出會員所提出承諾之情況非常不佳。其二，會員在GATS架構下所作之承諾與其目前國內市場真正自由化之情形不成比例，且大部分真正市場開放的情形反應於會員彼此簽署之區域貿易協定中。
去年香港部長會議前，包括我國在內約有7至8個會員提出改革此種服務貿易談判之方式，即要求會員不管所提出市場開放承諾項目之實質內容，至少所提出服務貿易行業之總數應達150多項服務貿易次行業某一程度之比例(例如建議已開發會員及開發中會員至少應分別提出80%及60%之承諾比例)。該等提案遭到開發中會員及低度開發會員之大力抨擊及反對，認為服務貿易無法如同農業及非農產品市場進入談判予以量化，此倡議違反上述GATS之基本目的與原則。歷經半年之折衝後，在香港部長會議對於服務貿易談判作出最大之改變僅在於引進所謂「複邊要求會議」，即仍以傳統「要求與回應」方式為基礎，由一群利益相同之會員向某些會員就特定之行業提出市場進一步自由化之共同要求。本年各行業或服務貿易提供模式已紛紛就此種複邊會談進行二次非正式會議。由於其仍基於傳統之談判方式進行，因此對於促使會員提出更多市場開放之承諾似無多大之助力。
四、會員間市場開放談判利益與規則談判之利益互相掛鈎
由於開發中及已開發會員對於規則議題有各自關切之利益，不但造成相關規則子題之談判停滯不前，且因會員將此與市場開放談判掛鈎，致使整個服務貿易市場開放談判更加困難。例如，除新加坡以外之東協會員主張在市場開放過程，倘能確認國內產業受到外來之競爭造成嚴重損害時，會員得採防衛機制，俾阻止損害之繼續發生。惟已發開會員及相闗開發中會員認為服務貿易係無形貨品貿易，無法援引貨品之方式，判定國內產業所造成之損害，強力反對建立該機制。印尼、菲律賓等東協會員則以此為藉口，屢次表示，倘無法建立該安全閥，將不願提出進一步自由化之承諾，並反對歐盟提議討論服務貿易政府採購市場開放之子題。歐盟則基於其他會員不支持討論政府採購議題，對於有關補貼議題之討論，基於其有不同之利益考量亦持不積極參與討論之態度。
此情形亦存在於討論發展制定適用國內規章之準則談判方面，由於市場開放，倘會員國內規章相關規定無法鬆梆，則外國業者仍無法進入其國內市場。由於各國之法制及發展程度不一，非常不易提出一項適用準則為所有會員可以共同接受。例如，歐、美及我國等會員倡議，國內規章最重要之準則之一係要求會員對於服務貿易提供者在資格程序及條件、證照程序及條件以及技術標準等制定相關規定及要件過程中必須透明化，此透明化原則可包括要求會員在制定相關法規前應先徵詢業者之意見或容許業者可提出行政救濟等措施，惟開發中會員皆大力反對。
五、服務貿易談判成為其他二項市場開放談判議題(農業及非農產品市場進入)之附屬品：
會員雖視農業、非農產品市場進入及服務貿易為杜哈回合市場開放談判之三大支柱，惟因農業及非農產品市埸進入之談判具有具體統計數據作為談判之指標，容易呈現談判得失以及貿易利益；加以，會員常視保護農業及傳統產業為國內重要之政治性議題，因此，即使會員認知服務貿易自由化確可為其經濟成長帶來好處，但仍常被會員作為農工二項談判議題之附屬品。例如巴西等開發中會員常表示，倘農業及工業產品談判沒有獲致進展，則不願進一步就服務貿易提出市場進一步自由化之承諾。
肆、 服務貿易談判未來之發展
依據WTO秘書長拉米於本年10月10日總理事會中向會員表示，由於迄今主要會員對於關鍵性之議題所持之態度尚未改變，目前暫無法恢復談判等語顯示，沒有一會員可以預測整體杜哈回合談判之未來走向。由於服務貿易談判為杜哈回合整體談判之一環，因此，勢必因大局勢之因素持續延宕。
綜觀上述服務貿易談判所面臨困境之分析，即使一旦杜哈回合恢復談判，在會員先解決所謂農業及非農產品市場進入之談判模式後，礙於目前服務貿易之傳統談判模式，如何要求開發中會員願意提出市場進一步自由化之承諾，可能必須仰賴會員間如何善用與其他談判議題或政治性議題，甚或利用雙邊談判與之掛鈎達成協議，才有可能促使開發中會員願意提出市場進一步自由化之承諾，否則依據上述服務貿易談判所面臨之困境觀之，本回合服務貿易之談判不管在市場開放或規則議題之談判尤指國內規章部分，前景及談判結果皆呈不樂觀之景象。
惟自另一角度觀之，服務貿易僅有10年之談判歷史，會員無法立即要求其發展成如同在貨品貿易談判中所達成市場進一步自由化之承諾範圍以及相關之遊戲規則，恐須再歷經更多次之回合談判方可達成。在此期間，如何發展符合服務貿易之妥適遊戲規則，營造一個自由化之服務貿易環境，業者在催化談判之發展方面實扮演相當重要之角色。
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註一：杜哈回合談判議題包括：農業、非農產品市場進入、服務業、貿易便捷化、環境、規則(反傾銷及補貼)、智慧財產權、發展以及修改爭端解決瞭解書等
註二：在GATS架構下所指之服務貿易提供模式包括：跨境提供服務(Mode 1)如遠距教學服務;消費者至服務提供者所在國接受服務(Mode 2)如觀光服務業;商業據點之呈現(Mode 3)例如設立國外分行或子銀行;服務提供者以自然移動方式至服務消費者所在國提供服務(Mode 4)。
註三：國內規章係服務貿易主管機關對於服務業者的資格條件、資格程序、核照條件、核照程序及技術標準等之要求與規定。
註四：小型經濟體係一群開發中會員自行認定其具有若干特點諸如：島國或鎖國等特殊地理環境、或自然資源不足等因素，而造成低度出口能力或競爭力薄弱之國家。
