WTO服務貿易實質承諾與規則談判之進展中華經濟研究院台灣WTO中心副研究員 靖心慈

世界貿易組織（WTO）於1999年11月西雅圖部長會議挫敗之後，至2001年杜哈（Doha）部長會議近二年的時光裡，並未因此而全面停止多邊談判，主要原因之一就是依服務貿易總協定（General Agreement in Trade in Services, GATS）第XIX:1條：「為達成本協定之目標，會員應自世界貿易組織協定生效日起五年內開始定期連續數回合之談判，以達到漸進之更高度自由化。」，因此服務貿易談判自2000年2月就正式展開，而WTO總理事會決議此內建談判以特別會議之方式進行，時間之安排應配合服務貿易理事會之例行會議時程，並定期向總理事會報告談判進展。

服務貿易談判進展緩慢

2001年杜哈部長會議正式宣佈展開新回合貿易談判，進一步為已進行之服務貿易談判注入新動力。杜哈部長會議宣言確認服務貿易談判，追求GATS目標之達成，即「在雙邊互利的基礎及確保權利義務之全面平衡上促進所有參與者之利益，同時應給予國家政策目標適度的尊重」、及「透過特定承諾之談判，提高開發中國家之參與」。

由於服務業範圍太廣，涉及就業人口眾多，收集統計數據與分析不易，已開發和開發中國家所需要推動開放的項目不一致，商品與服務經常相互結合而難以區分，致使各界對服務補貼之定義與救濟措施難有共識，同時各國對政府採購服務之討論冷淡，在國內法規和國家政策目標方面則呈映出各國國情不同而很難統一，使談判進展遭遇許多的困難。此外，服務議題又與其它八項杜哈新回合談判議題相連結，使談判進展更難突破。

綜觀過去談判的進展，為了達成目標而出現兩個重要階段，首先是2004年將服務業談判範圍縮小而產生了「七月套案」，其次是2005年底香港部長會議進一步縮小並明確化推動的目標，但在2006年7月24日WTO秘書長拉米（Pascal Lamy）卻因為無法在2006年底以前達成談判而宣告中止談判。由於影響多邊談判的因素極為複雜，未來何時復談不得而知，不過可以確定的是，服務業屬內建議題，應該會以緩慢的速度進行談判，不至於完全停頓下來；已達成的談判成果是否可以儘快落實，以加速服務業之自由化，目前看來似乎不可能。以下我們針對服務業實質承諾、國內規章和GATS規則三個層面，回顧過去五年多來之談判成果及仍存在之爭議重點，以供各界研判未來之可能發展。

服務貿易實質承諾之進程

會員在服務貿易實質承諾之談判，源自於GATS第XIX條。過去服務貿易談判一直是以雙邊要求與回應之模式進行，但進展不如人意，直到2005年香港部長宣言才明訂，以複邊要求會議方式輔助現行的雙邊模式後，始為新回合服務貿易談判注入許多動力。複邊要求會議進行的項目，包括跨境提供服務（模式一）、商業據點呈現（模式三）、自然人移動（模式四）、最惠國待遇豁免、建築師、技師及整合工程服務、法律服務、電腦服務、郵政專差服務、電信服務、視聽服務、營造服務、金融服務、環境服務、教育服務、配銷服務、物流服務、海運服務、空運服務、能源服務、線上遊戲娛樂軟體、與農業有關之服務21項。

但受杜哈回合其它議題進展不順之影響，會員對香港部長宣言中明訂2006年7月底應提交第二次修正回應清單並不熱烈，截至2006年7月31日止，初始回應清單方面，僅有94個會員提出73份清單，提交率僅63%；修正回應清單方面，更是只有56個會員提出31份清單，提交率只有38%，提交速度及承諾品質內容均不佳，反應出整體服務貿易談判進展極度緩慢和內涵不足。

不過就市場開放承諾情形來看，有五成以上會員對旅館與餐館、與電腦硬體安裝有關之諮詢服務、軟體執行服務、基本電信服務、再保險和轉分保、旅行社及旅遊服務、工程服務、資料處理服務、資料庫服務、資訊儲存-檢索服務、非人壽保險服務、保險輔助服務、一切種類租賃服務、法律服務、會計審計和簿記服務、建築服務、廣告服務、管理顧問服務、加值電信服務、人壽事故和健康保險服務、接受公眾存款和其他應償還基金、銀行服務、海運貨運做出承諾。而會員較少做出承諾之項目，有助產士護士理療師和醫務輔助人員提供的服務、附帶於能源分配的服務、調查和安全服務、郵政服務、錄影帶及電影製作與行銷服務之外的視聽服務、醫院服務以外的健康及社會服務、太空運輸、內陸航運、鐵路運輸。

在自然人移動承諾方面，跨國企業內部調動人員占全部自然人移動已承諾的52.8%、商業訪客占16.8%、其它占30.4%，顯示商業據點呈現之供應模式三承諾內容與自然人移動連結相當密切。在允許停留期限方面，以3年可延長及最多3個月被會員採用的最多，獲得超過1年之承諾均落在跨國企業內部調動人員，獲得1年之承諾大致落在履約人士，其它類型大都是獲得半年以內之承諾。會員承諾之中保留許多限制措施，如經濟需求測試、事先聘僱要求、與商業據點呈現連結、數量限制、最低工資、勞資爭議時停止適用、技術移轉要求，以及不動產、補貼、外匯、融資、稅賦、移動等限制。

如今應在7月和10月底提交第二次修正和最終回應清單之際，秘書長拉米7月宣布中止談判，會員理所當然就不做任何提交動作。此外，也有若干會員表示，提交清單所訂定之截止日期似乎並不是那麼重要，重要的是各會員能提交出真正具有實質意義的服務業承諾表，才是會員所需要的。基於服務貿易談判屬內建談判，雖然目前杜哈回合談判暫停，但服務貿易談判仍將持續進行，只是在動能和壓力有限之下，想要達成更大之市場開放，可能性似乎很低。

國內規章談判之進程

國內規章工作小組（WPDR）工作有二：第一依據GATS第VI:4條授權，制訂必要規範，以確保資格條件與程序、核照條件與程序、及技術標準等五項措施，不致構成服務貿易不必要之障礙；第二發展專業服務之一般規範。但因牽涉各會員之國內立法能力及敏感性國家政策等因素，過去十年來尚未有具體的進展。

1. 國內規章草案

PDR主席於2006年6月推出國內規章草案（JOB(06)/225），納入12個項目，即目標、適用範圍、一般條款、定義、透明化、核照條件、核照程序、資格條件、資格程序、技術標準、發展、機構條款。至於適當文字仍未成形的項目，如短暫暫停、開發中國家使用WTO爭端解決、為發展目的所採取的例外措施、依據發展水準的不同適用不同的執行程度、措施的修正和終止、關於證照和資格的行政指導並未納入，但WPDR主席並不排斥未來納入任何項目。

國內規章原則之制定，主要用來確保核照條件、核照程序、資格條件、資格程序、技術標準五項不會構成服務貿易不必要的障礙，但也不能用來禁止會員在其領土內，為了達成國家政策目標而執行現有服務供給相關法規和引進新法規。至於原則適用範圍也僅限於各會員在服務業之特定承諾，未做承諾和已經排除之部分也不適用。

資格條件是指專業服務提供者須符合以取得證照之實質條件，包括教育學歷、應考條件、實務訓練、經驗、語言條件等；資格程序是指有關資格條件管理之行政或程序規則。核照條件是指資格條件以外之實質條件，服務提供者必須符合以便取得可提供服務之正式許可，包括設籍之要求、據點設立之要求、登錄之要求、費用之繳納等；核照程序是指有關證照申請之呈送及處理。技術標準是依照服務本身之特性及提供方式來規定，例如會計師查帳之內容規定、操守及行為準則。為了執行GATS第VI:4條規定，GATS第VII條規定之認許，如何建立以及採行共同的國際標準，就成為WPDR的重要工作。

透明化課題包含目標、事先評論條款、與事先評論條款有關之通知、現有通知規範之符合、透明化之適當水準等，就是要建立公開資訊的獲得和適當回應利害關係人的機制。

對於開發中國家執行國內規章原則的時候，應該對於其發展、金融和貿易給予特別的考量；應該給予低度開發及開發中國家技術協助；對於影響低度開發國家利益的任何國內規章原則，都應給予特別不受限制的待遇。服務貿易理事會應該建立國內規章委員會來執行國內規章原則和其運作，並且定期檢視原則運作的情形和做出適當增加或修正的建議。至於必要性測試，包含合法目的及測試標準等，因為部分會員持反對立場，故主席版從善如流未將其列於資格程序措施之中。

2. 專業服務準則適當之進展

於專業服務準則部分，WPDR分兩方面進行該項工作，一係透過會員在自願性基礎上，諮詢國內專業服務團體「會計部門國內規章準則」適用於其所屬服務部門別之可能性與適當性，至2006年10月僅回收澳洲、美國、烏拉圭、加拿大、中國、中華民國、歐盟、香港、日本、韓國、墨西哥、波蘭、瑞士與泰國之問卷，無法用來作為決議的依據；另一方面則向國際相關組織洽詢「會計部門國內規章規範」適用於各該專業服務部門的可能，至2006年10月只收到17個專業組織回應，其中有12個組織給予意見，3個組織準備於未來提供意見，2個組織表示沒有參與興趣，顯見適用性並不高。

GATS規則談判之進程

服務貿易規則工作小組（WPGR）負責之工作有三，即緊急防衛措施、政府採購與補貼，分別源於GATS第X條、XIII條以及XV條中明文規定各會員應另行展開談判以制訂多邊規範。

1. 緊急防衛措施

GATS第X:1條規定，會員應就緊急防衛措施（ESM）問題進行多邊協商，協商結果應自WTO協定生效後三年內施行之。但由於服務貿易本質上的複雜性以及統計資料之普遍缺乏，使各方對服務貿易防衛機制之必要性、可行性以及防衛機制實施方式等等有諸多爭議，談判期限一延再延，最終由服務貿易理事會於2004年3月15日改為不限定時程之談判期限，亦即本議題之談判結果應與杜哈回合之服務貿易談判一同生效。

就服務貿易ESM之必要性而言，已開發國家認為服務貿易承諾表以正面表列方式填載，已給予會員足夠之彈性，並憂慮如果允許採取ESM，將與GATS之促進服務貿易自由化宗旨相違背，因而普遍採取保留態度；開發中國家則認為如能允許彈性地例外採行ESM，反而更能鼓勵各會員開放其國內市場，進而促進服務貿易自由化。此外，服務貿易四種供應模式在採用ESM時，執行之可能性或有爭議，防衛機制所倚賴之統計數字在服務貿易領域也有所欠缺，均加深各會員立場之歧異。

目前各會員所提出之緊急防衛機制提案，較完整的有採行類似貨品防衛機制之「東協（ASEAN）草案」、僅訂出基本架構要素之澳洲「核心機制」提案以及部分東協成員提出之「建立服務貿易緊急防衛機制適用的進一步思考」。

實施方式考量項目有如何證明ESM之使用為正當之情況、適用ESM的承諾的時間限制的觀念、與市場開放漸進自由化談判之連結、國內產業之觀念與既得權利之議題、損害之認定、適用的防衛措施和其與供給模式之關係、防衛措施實施之時間限制與相關補償問題、監督防衛措施實施之機制、特殊及差別待遇。目前達成共識的內容，只有同意在最惠國待遇基礎上採用ESM；防衛措施的方式為暫時撤回特定承諾；特定措施如補貼、數量限制或課稅，對於貿易限制效果最小；還有防衛措施性質為暫時性且採漸進之解除方式。但多數考量項目因為各會員立場各異、難以妥協，常發生各自表述而毫無實質進展之情況。

2. 政府採購措施

GATS第XIII:3條規定，服務貿易政府採購需於WTO生效後2年內進行多邊諮商談判，多數會員對本議題缺乏興趣，目前僅有歐盟持續的關注，並自2002年起每年提出文件詳細說明並改善其提案，部分會員也持續對歐盟提案提出意見與疑問。

歐盟於2006年6月20日首次提出服務貿易政府採購附件之完整建議條文，包含17個項目，有目標、定義、範圍、排除和例外、開發中國家特殊和差別待遇、一般原則、門檻和價值規則、採購資訊公開、公開通知、打算採購資訊、參加條件、投標期間、協商、限制性投標、投標及合約裁定之待遇、採購資訊的透明化和國內審核。不過，無論是就GATS第XIII:2條授權政府採購之談判範圍、或歐盟提案中關於最惠國待遇豁免之建議內容，乃至於是否有必要在複邊政府採購協定外，另定一專司規範服務業之政府採購協定，各會員間仍有不同意見。

3. 補貼措施

GATS第XV:1條規定，要求會員參與談判俾制訂多邊規範，以避免此類貿易扭曲效果。但由於服務補貼兼具扭曲貿易及政策目標所需之雙重功能，所以第1項規定亦要求各會員應認知補貼在開發中國家發展計畫中所扮演之角色，並考量各會員、特別是開發中國家會員對此領域之彈性需要。正因為服務貿易補貼之複雜性，不論從是否需要有規範、定義、資訊交換、應採行規範之方式等，均讓本議題之協商更顯不易。

瑞士於2004年曾於補貼服務之友非正式小組會議中，針對出口補貼提出「出口補貼附則草案」；2005年初，秘書處以「補貼定義之意見表達摘要表」彙整各會員對諸多爭議所持之立場，以供協商聚焦之用；香港等會員亦以「服務補貼之暫時定義」提案，參考補貼及平衡稅協定中對於補貼定義，期待以此暫行定義為前提，進行服務補貼之「資訊交換」，以促進後續談判之進展。不過本議題談判至今，除了顯示出各國之歧見外，並無重大實質進展。

綜上所述，服務貿易規則談判，原為WTO內建的談判議題，但由於各會員因經濟發展程度、國內政經情況不一而難以達成共識，致使談判進度緩慢。誠如WTO秘書長拉米所言，唯有中止回合談判，才能夠讓各會員省思何者是明顯必要的；而僅有在若干重要政治決策作成之後，在適當的情勢之下，才有重啟談判之可能。